Il processo di erogazione della spesa pubblica, fortemente permeato dall’aspetto giuridico, richiede, come noto, un iter procedurale articolato. È oramai pacifico ritenere che l’attività amministrativa debba essere svolta in ossequio ai criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla legge e da altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti (art. 1, comma 1 della legge 241/1990 e s.m.i).  La previsione normativa dell’articolo richiamato, costituisce specificazione del più generale principio di buon andamento-imparzialità sancito dall’art. 97 Cost., che assume rilevanza anche sul piano della legittimità (non della mera opportunità) dell’azione amministrativa. Stante la preminenza del binomio legittimità-buon andamento proprio di ogni aspetto dell’attività gestoria pubblica, il “potere discrezionale” dell’ente pubblico, quale espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare, non può disattendere i connotati giuridici dei principi costituzionalmente sanciti. Peraltro, il concetto di sana gestione finanziaria utilizzato dal legislatore fa riferimento ad una gestione che non presenti irregolarità di tipo amministrativo-contabile, o illegittimità, o comunque ipotesi di spese ingiustificate che possano configurare ipotesi di danno patrimoniale per le finanze dell’ente. In tal senso, appare chiara la preminenza dell’aspetto giuridico e di conseguenza dell’esclusione della possibilità che l’azione amministrativa possa sfuggire al controllo dei giudici, e in particolare della Corte dei conti, che nella sua qualità di giudice contabile, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell’ente pubblico. Il quadro sopra delineato assume una rilevanza maggiore laddove la mancanza di una specifica disciplina legislativa potrebbe favorire situazioni di incertezza e quindi comportamenti non proprio conformi ai principi sopra richiamati, come nel caso delle spese di rappresentanza. La materia delle spese di rappresentanza è oggetto di un’intensa attività consultiva e di controllo da parte della Corte dei conti, anche in virtù del disposto normativo, di cui all’art. 16, comma 26, del D.L. 138/2011, convertito nella legge 148/2011 e s.m.i. il quale statuisce – nell’ambito di una serie di misure tese al contenimento ed al rigore della spesa pubblica – l’obbligo da parte da parte degli enti locali di elencare le spese di rappresentanza sostenute per ciascun anno, in un apposito prospetto da allegare al rendiconto, di cui all’art. 227 del Tuel. Al riguardo, si ricorda che l’art. 57, comma 2 del DL 124/2019 (milleproroghe), convertito con modificazioni in legge n. 157/2019, recante “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili” (G.U. n. 301 del 24 dicembre 2019) ha disposto la disapplicazione, a decorrere dall’anno 2020, di una serie di disposizioni che stabilivano dei limiti su determinate voci di spesa per gli enti territoriali e per i loro enti strumentali, tra cui quelle riferite a relazioni pubbliche, convegni, pubblicità e rappresentanza.  Di conseguenza, ancorché sia venuto meno l’obbligo del rispetto del limite di spesa (20% della spesa sostenuta nell’anno 2019) va osservato che rimane fermo l’obbligo di certificazione della spesa, con trasmissione del relativo prospetto alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Il prospetto dovrà essere pubblicato, entro dieci giorni dall’approvazione del rendiconto, nel sito internet dell’ente.
Pur in assenza di specifiche disposizioni legislative che fissino i parametri e i presupposti di legittimità delle spese di rappresentanza del settore pubblico, la giurisprudenza ne ha chiarito i relativi connotati.
Da ultimo, la Corte dei conti, Sez. Piemonte, con deliberazione n. 63/2020/SRCPIE, a conclusione dell’istruttoria condotta sulla relazione sul rendiconto 2018 redatta, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg., della legge 23 dicembre 2005, n. 266, dall’organo di revisione dei conti, ha evidenziato profili di criticità in ordine alle spese di rappresentanza sostenute dal Comune per l’acquisto coppe per manifestazioni sportive.
Di seguito, riteniamo utile riportare gli indirizzi interpretativi maturati sull’argomento, come evidenziati dalla Corte dei conti nella deliberazione sopra richiama, anche in considerazione del fatto che tutt’ora permangono margini di incertezza nella qualificazione di talune spese.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidato della Corte dei conti, rientrano nella nozione di spese di rappresentanza tutte quelle spese effettuate nell’ambito di attività istituzionali, poste in essere in occasione di rapporti ufficiali, ovvero in circostanze e ricorrenze la cui rilevanza, per consuetudine o per motivi di reciprocità, determini l’esigenza di una affermazione del ruolo dell’Ente e della sua presenza nel contesto sociale, sicché le spese che ne derivano appaiono ostensivamente rispondenti a ragioni di pubblico interesse, sia pure ravvisabili in un prevedibile incremento del prestigio dell’Ente o dell’Organo rappresentato.
Per potersi giustificare una spesa a titolo di rappresentanza deve sussistere, infatti, lo stretto legame con i fini istituzionali dell’ente e con la necessità del medesimo di accrescerne il prestigio verso l’esterno o ad intrattenere necessarie pubbliche relazioni con soggetti rappresentativi di altre istituzioni o formazioni. Assolvono allo scopo: gli atti di cortesia e di ospitalità, l’offerta di doni, la concessione del patrocinio da parte di autorità di vertice o esponenziali di comunità o altra forma di attività comunque rivolta all’esterno e che non sia ispirata a meri intenti di liberalità.
La definizione delle spese di rappresentanza, quali spese effettuate allo scopo di promuovere l’immagine o l’azione dell’ente pubblico, consente di ricavare il loro principale requisito: lo scopo, di promozione dell’immagine o dell’attività dell’ente.
Le spese di rappresentanza devono possedere il crisma dell’ufficialità, nel senso che devono finanziare manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati, al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell’attività amministrativa (ex multis, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466).
Tutte le spese effettuate non a fini promozionali (es. spese di ristoro a beneficio degli organi collegiali dell’ente, in occasione delle riunioni istituzionali dello stesso), oppure aventi lo scopo di promuovere non tanto l’ente, quanto i singoli amministratori, non rientrano in tale categoria (è il caso degli opuscoli informativi finalizzati più a fornire un’immagine positiva del Sindaco, che a pubblicizzare l’attività dell’ente o i servizi offerti alla cittadinanza, in quanto piuttosto connessi con l’attività politica).
Le spese di rappresentanza devono necessariamente inerire ai fini istituzionali dell’ente pubblico, in quanto, in caso contrario, non sarebbero in ogni caso giustificate e, se sostenute, integrerebbero un danno all’erario: quindi, necessità dell’esposizione, caso per caso, dell’interesse istituzionale perseguito, della dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’ente e la spesa, della necessaria rigorosa giustificazione e documentazione nonché della rendicontazione in modo analitico con dimostrazione documentale del rapporto tra natura delle erogazioni e le circostanze che le hanno originate, non essendo sufficiente una mera esposizione delle stesse, senza alcun riferimento temporale o modale. Ad ogni buon conto, la spesa di rappresentanza deve essere inserita nell’ambito della programmazione di bilancio in un apposito capitolo con individuazione delle risorse da destinare a tale attività, nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica fissati dal legislatore. Al riguardo, la Sezione, nel ribadire la necessità che l’Ente inserisca le spese di rappresentanza in un apposito capitolo, intende precisare che quest’ultimo debba “…..essere reso autonomo rispetto ad altri al fine di evitare commistioni contabili” (in tal senso, Corte dei conti, Sezione reginale di controllo per la Lombardia, n. 178/2017). I principi contabili (allegato n. 1 d. lgs n. 118/2011) prevedono, infatti, che il sistema di bilancio sia comprensibile (principio n. 5, veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità), presentando una chiara classificazione delle voci a rafforzamento e presidio del principio di veridicità delle scritture contabili. Inoltre, una classificazione veritiera consente la comparabilità e verificabilità nel tempo delle poste contabili (principio n. 12 comparabilità e verificabilità) ed assolve compiutamente alla funzione informativa nei confronti degli utilizzatori interni ed esterni dei documenti contabili (principio n. 15 pubblicità). Le spese di rappresentanza, peraltro, ove destinate ad autorità, devono essere eseguite in favore di soggetti esterni particolarmente qualificati, poiché istituzionalmente rappresentativi dell’ente al quale appartengono. In mancanza di detto presupposto, la spesa deve essere valutata come rispondente non a un interesse pubblico, bensì all’interesse privato dei destinatari. Di tal che non può non rilevarsi come, all’esito dei chiarimenti resi, le spese sostenute non appaiano tutte adeguate, non risultando sempre comprovato il rapporto di pertinenza tra attività  dell’ente e spesa, la qualificazione del soggetto destinatario rispetto alla spesa, la legittima misura e la necessaria rispondenza a rigorosi criteri di ragionevolezza esplicati attraverso una puntuale verificabilità delle circostanze e dei motivi che le occasionarono Ciò risulta ancor più significativo atteso che le spese di rappresentanza devono essere congrue rispetto alle finalità per le quali sono sostenute, all’evento eventualmente organizzato ed ai valori di mercato. La sobrietà deve poter essere valutata, inoltre, in riferimento alle dimensioni territoriali ed alle caratteristiche del singolo ente locale che le sostiene nonché ai vincoli di bilancio gravanti sullo stesso. Detto presupposto deriva dai principi di economicità, efficienza e razionalità che devono necessariamente caratterizzare l’attività amministrativa.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION