Incentivi per funzioni tecniche: negli accordi quadro il 2% si calcola solo sui contratti attuativi

La Corte dei conti, Sez. Emilia Romagna, con deliberazione n. 74/2026, nel fornire riscontro ad una richiesta di parere finalizzata a chiarire profili interpretativi
dell’art. 45 del D.Lgs. 36/2023 in materia di incentivi per funzioni tecniche, con particolare riferimento alla determinazione della base di calcolo nei contratti
attuativi derivanti da accordi quadro, sia in ambito lavori sia in ambito servizi e forniture, ha evidenziato che l’accordo quadro non può costituire, di per sé, presupposto sufficiente per la maturazione degli incentivi per funzioni tecniche: detti incentivi non maturano in ragione della stipulazione dell’accordo, ma soltanto in ragione dell’affidamento dei singoli contratti attuativi.

L’accordo quadro, disciplinato dall’art. 59 del D.Lgs. n. 36/2023, si sostanzia in un accordo tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici avente lo scopo di stabilire le regole, i prezzi e le condizioni generali per futuri contratti di affidamento di beni, servizi o lavori. Esso costituisce, per sua natura, un contratto normativo, una cornice regolatoria, finalizzato a disciplinare i futuri affidamenti entro i limiti dell’importo massimo prestabilito, senza determinare di per sé l’esecuzione delle prestazioni ivi previste. Gli incentivi sorgono esclusivamente con l’affidamento dei singoli contratti attuativi, che rappresentano l’effettivo momento di esecuzione delle prestazioni.

Ne consegue che la base di calcolo del fondo incentivante non coincide con il valore massimo dell’accordo quadro, bensì con l’importo di ciascun contratto attuativo, determinato al netto del ribasso offerto dall’aggiudicatario e dell’IVA. La Corte precisa inoltre che eventuali incrementi derivanti dal quinto d’obbligo o dalla proroga tecnica possono essere considerati soltanto se già inclusi nell’importo stimato dell’appalto fin dalla fase di indizione della procedura.

La Corte ribadisce la distinzione tra accordi quadro relativi ai lavori pubblici e quelli riguardanti servizi e forniture. Per i lavori, ogni contratto attuativo è normalmente preceduto da una specifica progettazione e da un autonomo quadro economico, nel quale trova collocazione anche la quota destinata agli incentivi. Diversamente, nei servizi e nelle forniture, il riconoscimento degli incentivi è subordinato alle condizioni più rigorose previste dall’art. 32 dell’Allegato II.14 del Codice dei contratti pubblici, tra cui la particolare complessità dell’appalto e la nomina di un direttore dell’esecuzione distinto dal RUP. Tale verifica deve essere effettuata con riferimento a ciascun contratto attuativo e non all’accordo quadro nel suo complesso.

Poste Italiane non è agente contabile: il conto giudiziale sui conti correnti postali spetta al tesoriere

La Corte dei conti, Sezione Emilia-Romagna, con la deliberazione n. 76/2026, affronta il ruolo di Poste Italiane nella gestione dei conti correnti postali intestati ai Comuni e gli obblighi di rendicontazione conseguenti.

Il Comune istante chiedeva se Poste Italiane S.p.A. dovesse essere qualificata quale agente contabile esterno, con conseguente obbligo di resa del conto giudiziale, in relazione ai conti correnti postali utilizzati per la riscossione di diverse entrate comunali. Il Comune evidenziava che la disponibilità delle somme giacenti sui conti postali non apparteneva a Poste Italiane, essendo la firma di traenza attribuita esclusivamente al tesoriere comunale, il quale provvede al riversamento delle somme sul conto di tesoreria.

La Sezione esclude che Poste Italiane possa essere qualificata come agente contabile. Richiamando la consolidata giurisprudenza delle Sezioni Riunite (sentenze n. 30/QM/2014, n. 22/2016/QM e n. 3/2021/QM), la Corte ricorda che tale qualifica presuppone la contemporanea sussistenza di quattro elementi essenziali: la disponibilità materiale o giuridica di denaro pubblico, l’autonomia gestionale o il potere dispositivo sulle somme, l’esistenza di un rapporto di servizio con l’amministrazione e la finalizzazione diretta dell’attività al perseguimento di un interesse pubblico. Nel caso dei conti correnti postali intestati agli enti locali, tali presupposti risultano tutti assenti.

Poste Italiane svolge esclusivamente un’attività di intermediazione tecnica nella raccolta delle entrate, limitandosi alla custodia temporanea delle somme senza poter disporre delle stesse. Le disponibilità rimangono nella titolarità dell’ente locale e possono essere movimentate soltanto dal tesoriere, titolare della firma di traenza prevista dalla convenzione di tesoreria. Ne consegue che Poste Italiane non assume alcuna responsabilità tipica dell’agente contabile e non è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in sede di giudizio di conto.

La deliberazione ribadisce inoltre il principio dell’unitarietà della gestione della cassa previsto dal TUEL. Pur essendo consentito agli enti locali utilizzare conti correnti postali come canale di riscossione, tutte le risorse devono confluire nella gestione del tesoriere. È quindi quest’ultimo che, ai sensi dell’art. 226 del TUEL, deve rendere il conto giudiziale comprendendo anche tutte le operazioni effettuate attraverso i conti correnti postali, comprese le giacenze iniziali e finali, i riversamenti eseguiti durante l’esercizio e la riconciliazione delle somme confluite nel conto di tesoreria.

CER in forma cooperativa e TUSP: la Corte dei conti richiama gli enti locali al rispetto del controllo preventivo

Con la deliberazione n. 65/2026, la Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna ha ricordato che la partecipazione dei Comuni alle Comunità Energetiche Rinnovabili, soprattutto quando queste assumono la forma di società cooperativa, impone una rigorosa verifica preventiva della compatibilità dell’operazione con la disciplina del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica.

La vicenda trae origine dalla richiesta di parere formulata da un Comune in merito alla propria partecipazione a una Comunità Energetica Rinnovabile costituita in forma di società cooperativa. L’ente aveva già approvato, con deliberazione consiliare del 21 ottobre 2024, la costituzione della cooperativa “Comunità Energetica Appennino Ovest”, rappresentando alla Corte finalità di transizione ecologica, contrasto alla povertà energetica, valorizzazione del patrimonio pubblico e assenza di scopo lucrativo dell’iniziativa..

La Sezione, non entrando nel merito della legittimità sostanziale dell’operazione e dichiarando inammissibile il quesito, ha evidenziato che il Comune avrebbe dovuto trasmettere tempestivamente alla Corte l’atto deliberativo di costituzione della società, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 175/2016. La norma impone, infatti, alle amministrazioni pubbliche di sottoporre alla Corte gli atti di costituzione di società o di acquisizione di partecipazioni societarie, affinché sia verificata la conformità dell’operazione agli articoli 4, 5, 7 e 8 del TUSP, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

La Sezione ribadisce che il controllo ex art. 5 TUSP ha natura preventiva e deve intervenire prima che la scelta dell’amministrazione produca effetti attraverso gli strumenti del diritto privato. Proprio per questo, una richiesta formulata a distanza di circa un anno e mezzo dall’adozione della deliberazione consiliare non può essere utilizzata per ottenere una valutazione postuma su una scelta gestionale già compiuta e consolidata.

La deliberazione assume particolare importanza perché conferma che la forma cooperativa della CER non esclude, di per sé, l’applicazione del TUSP. Quando il Comune partecipa a un organismo societario, anche se ispirato a finalità mutualistiche, ambientali e non lucrative, occorre verificare preventivamente se l’operazione rientri nel perimetro delle società a partecipazione pubblica e se siano rispettati i presupposti di stretta necessità per il perseguimento delle finalità istituzionali, convenienza economica, sostenibilità finanziaria e coerenza con i principi di buon andamento.

La Sezione sottolinea inoltre che il parere consultivo ordinario non può trasformarsi in uno strumento di sanatoria o di validazione successiva di atti già adottati. La funzione consultiva della Corte dei conti richiede quesiti generali e astratti, mentre nel caso esaminato la richiesta riguardava una specifica società già costituita, con allegazione dello statuto, dell’atto costitutivo e del business plan.

Di particolare rilievo è anche il richiamo alle responsabilità organizzative interne. La Corte afferma che la violazione delle regole procedurali dell’art. 5 TUSP impone al Comune, nella sua articolazione istituzionale e amministrativa, di valutare l’adeguatezza dei processi interni di formazione della volontà dell’ente. Il riferimento riguarda, in particolare, il ruolo del Sindaco, quale organo responsabile dell’amministrazione comunale, e del Segretario comunale, nell’esercizio delle funzioni di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa sulla conformità dell’azione amministrativa a leggi, statuto e regolamenti.

La pronuncia contiene anche un passaggio significativo sul ruolo del notaio rogante. Dalla documentazione esaminata emerge che il notaio incaricato avrebbe rogato l’atto di costituzione della società senza accertare, per quanto concerne la partecipazione del Comune, il rispetto delle prescrizioni imposte dal d.lgs. n. 175/2016. Per tale ragione la Corte ha disposto la trasmissione della deliberazione al Consiglio Notarile Distrettuale di Parma per le valutazioni di competenza.

Corte dei conti: Approfondimento sulla spesa per investimenti pubblici locali

Le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti hanno pubblicato un approfondimento in tema di coordinamento della finanza pubblica, che affronta le tendenze e le prospettive della spesa per gli investimenti pubblici, con particolare riguardo al livello locale di governo.

La dinamica recente degli investimenti pubblici in Italia evidenzia che, nel periodo post-pandemico, essi sono diventati un motore fondamentale per la crescita, anche grazie al contributo decisivo del PNRR. L’obiettivo principale del lavoro è verificare se questo programma straordinario abbia generato un effetto addizionale sugli investimenti o se abbia semplicemente sostituito la spesa ordinaria.

A tal fine, dopo un esame delle tendenze generali degli investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione, come risultanti dalla contabilità nazionale, l’approfondimento si sofferma, in particolare, sul ruolo delle Amministrazioni locali, che hanno costantemente attivato la quota prioritaria di investimenti.

L’analisi mostra che, dopo una lunga fase di contrazione culminata nel 2018, gli investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione hanno intrapreso un forte ciclo espansivo, raggiungendo, nel 2025, il livello di 86,7 miliardi (3,8% del Pil). In questo contesto, le Amministrazioni locali hanno assunto un ruolo centrale, contribuendo in misura prevalente alla crescita della spesa con 48,2 miliardi di pagamenti.

I comuni, in particolare, hanno sostenuto quasi 22 miliardi di investimenti fissi lordi, in aumento di oltre il 14% rispetto al 2024. I dati mostrano significative differenze territoriali, con una decisa accelerazione nel Mezzogiorno (+19%) e nelle Isole (+20%), pur in presenza di divari, in termini assoluti, ancora rilevanti rispetto al Nord.

Negli enti più piccoli che, a causa dello svantaggio demografico, affrontano la spesa pro capite più elevata, i pagamenti, in crescita anche nel 2025, hanno sfiorato i 900 euro per abitante, a fronte dei 400 euro delle città più popolose.

Con riferimento alle condizioni di salute finanziaria, i comuni in situazioni di bilancio migliori hanno prodotto oltre 12,2 miliardi di spesa, la quota prioritaria; quelli più fragili, fortemente dipendenti dai trasferimenti esterni, in particolar modo dell’amministrazione centrale, hanno tuttavia mostrato una maggiore dinamicità, con un incremento di pagamenti rispetto al 2024 poco inferiore al 20%.

La crescita degli investimenti fissi comunali è stata trainata soprattutto dai beni materiali, che sono passati da 18 miliardi nel 2024 a 20,5 miliardi nel 2025 (+13,6%). Dal punto di vista settoriale, la spesa si concentra prevalentemente in infrastrutture stradali (oltre 4 miliardi), edilizia scolastica (3,4 miliardi), impianti sportivi (1,5 miliardi), infrastrutture abitative (1 miliardo): settori nei quali è significativa la presenza di progettualità del PNRR.

L’integrazione dei dati SIOPE e ReGiS suggerisce che il PNRR non ha avuto, a tutto il 2025, un effetto sostitutivo, ma si è affiancato alla spesa ordinaria, che ha continuato un percorso espansivo. I pagamenti sostenuti nel 2024 e 2025 per progetti PNRR (5,3 e 6,1 miliardi) hanno avuto un’incidenza che si stima poco inferiore al 30% sull’ammontare complessivo della spesa per investimenti e non sembra abbiano compromesso l’avanzamento degli interventi estranei al Piano, anch’essi in crescita nel biennio. Non vanno trascurati, tuttavia, alcuni segnali di un possibile rallentamento della quota di spesa extra PNRR, che già si avvertono nei grandi comuni, responsabili di oltre il 20% della spesa PNRR sostenuta nel 2025. La dinamica fortemente espansiva registrata per queste progettualità, superiore al 70% sul 2024, ha influenzato anche la quota extra Piano, ma in misura molto più contenuta e non in tutti gli ambiti territoriali.

L’analisi del portafoglio di progetti comunali extra PNRR evidenzia un ampio bacino di investimenti, che potrebbero contribuire ad assicurare, negli anni a venire, un adeguato livello di spesa. Gli interventi attivi superano i 200mila progetti, per un ammontare di finanziamenti di circa 111 miliardi e pagamenti cumulati, a tutto il 2025, per poco più di 30 miliardi. La spesa residua potenziale è, dunque, significativa. L’analisi mette in luce, tuttavia, che la capacità effettiva di tale portafoglio di sostenere, nel medio periodo, i processi di crescita risulta condizionata da una serie di fattori critici: l’elevata incidenza di interventi programmati in annualità risalenti e privi di avanzamento; la frammentazione degli interventi intestati agli enti di minori dimensioni; più bassi livelli di realizzazione per i progetti degli enti più grandi. Non sono trascurabili anche la minore diffusione di interventi in grado di accrescere lo stock di capitale pubblico e la flessione nella capacità di programmazione più recente.

In prospettiva, il mantenimento di adeguati livelli di investimento dipenderà dalla capacità di valorizzare tale portafoglio e intervenire sulle cause che ne ostacolano la piena realizzabilità. Andranno rafforzati e rilanciati i processi di programmazione orientando le politiche verso interventi con una maggiore capacità di generare effetti di crescita e spillover territoriali.

Corte dei Conti: obblighi di gestione, cura e pulizia degli impianti sportivi scolastici

Con deliberazione n. 215/2026 la Corte dei conti, Sez. Lombardia, ha fornito chiarimenti interpretativi in ordine all’applicazione del nuovo comma 4-bis dell’art. 96 del D.Lgs. n. 297/1994, introdotto dalla legge 7 aprile 2026, n. 53, nota come legge “Palestre aperte”.

Il Comune istante ha evidenziato come il proprio regolamento, adottato nel 2016, preveda che l’ente continui a sostenere direttamente la manutenzione ordinaria e straordinaria delle palestre, la pulizia degli impianti, le spese per acqua calda, energia elettrica e riscaldamento. Gli utilizzatori versano invece un corrispettivo determinato sulla base di tariffe orarie approvate dalla Giunta comunale. Tuttavia, tali tariffe non risultano sufficienti a coprire integralmente i costi sostenuti dall’ente, soprattutto con riferimento alle attività di pulizia. Da qui il dubbio interpretativo: se il nuovo obbligo posto a carico dei concessionari impone necessariamente una gestione diretta delle attività di pulizia e manutenzione oppure può essere assolto anche mediante il pagamento di un corrispettivo economico al Comune.

La Sezione ha evidenziato che gli obblighi di gestione, cura e pulizia degli impianti sportivi scolastici e delle relative attrezzature, posti a carico delle società e delle associazioni sportive dall’art. 96, comma 4-bis, del d.lgs. n. 297/1994, per gli utilizzi al di fuori dell’orario di svolgimento del servizio scolastico, possono essere assolti per equivalente economico, mediante corresponsione al Comune concedente che provveda alla relativa manutenzione, pulizia e al pagamento delle utenze, di un canone/corrispettivo determinato sulla base di tariffe orarie.

La concessione dell’utilizzo delle palestre in orario extrascolastico sulla base di tariffe agevolate deve essere sorretta da adeguata motivazione delle ragioni di interesse pubblico perseguite, nel rispetto dei canoni di buon andamento e parità di trattamento, fermo restando il limite della spesa storica destinata alla diffusione delle pratiche motorie e sportive sostenuta alla data di entrata in vigore della L. 7 aprile 2026, n. 53”.

Corte dei conti: Incentivi per funzioni tecniche e personale delle società in house

La deliberazione n. 14/SSRRCO/QMIG/2026 delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti affronta una questione di particolare interesse per gli enti locali: se i dipendenti delle società in house possano percepire gli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del D.Lgs. 36/2023 quando affiancano il personale dell’ente nelle procedure di affidamento a terzi.

Le Sezioni riunite in sede di controllo, in riscontro alla richiesta di pronunciamento di orientamento generale, avanzata dalla Sezione regionale di controllo per il Lazio (deliberazione n. 46/QMIG/2026), hanno enunciato il seguente principio di diritto: “L’art. 45 del d.lgs. 1° marzo 2023, n. 36, non può trovare applicazione nei confronti del personale dipendente di una società in house incaricato dello svolgimento di compiti tecnici, connessi all’esecuzione di un affidamento diretto disposto ai sensi dell’art. 7 del medesimo decreto legislativo, in affiancamento al personale dipendente dell’amministrazione partecipante/controllante, in quanto il personale dipendente di una società in house non è ricompreso nel concetto di “proprio personale” di cui allo stesso art. 45”.

La fattispecie a cui si riferisce la richiesta di parere formulata dal Sindaco della Città metropolitana di Roma Capitale, oggetto di remissione, riguarda la fattispecie, peculiare, del possibile riconoscimento degli incentivi tecnici al personale della società in house, da parte dell’amministrazione controllante, nel caso in cui tale personale “affianchi” i dipendenti della stessa amministrazione nello svolgimento di alcune funzioni tecniche di cui all’Allegato I.10 del medesimo decreto nell’ambito di un processo realizzativo/acquisitivo relativo ad una procedura di affidamento a terzi (lavori/servizi/forniture), svolto dalla stessa amministrazione.

La Corte valorizza il dato letterale della norma, osservando che gli incentivi sono destinati alle funzioni tecniche svolte dal personale della stazione appaltante o dell’ente concedente. La sostituzione, operata dal correttivo al Codice, del riferimento ai “dipendenti” con quello al “personale” non consente di estendere l’ambito soggettivo dell’istituto fino a ricomprendere i lavoratori delle società in house. Tale modifica va piuttosto letta in coerenza con l’estensione degli incentivi anche al personale dirigenziale, oggi ammesso al beneficio in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione. La pronuncia ribadisce inoltre la natura eccezionale dell’istituto. Gli incentivi per funzioni tecniche costituiscono una deroga al regime ordinario della retribuzione del personale pubblico e, proprio per tale ragione, non sono suscettibili di interpretazione analogica o estensiva. La loro funzione è quella di valorizzare le professionalità interne all’amministrazione e di ridurre il ricorso a professionalità esterne, ma sempre entro il perimetro soggettivo tracciato dal legislatore.

Non è sufficiente, quindi, richiamare la particolare natura della società in house quale longa manus dell’amministrazione controllante. Le Sezioni Riunite precisano che tale qualificazione opera, in primo luogo, nel campo degli affidamenti diretti e della disciplina concorrenziale, ma non determina una piena sovrapposizione tra ente pubblico e società partecipata. La società in house resta un soggetto dotato di autonoma personalità giuridica, regolato dal diritto societario e dal Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. Il suo personale non coincide con quello dell’amministrazione controllante, è assunto secondo regole proprie e resta soggetto a contratti collettivi di natura privatistica.

Un ulteriore argomento valorizzato dalla deliberazione riguarda il rischio di duplicazione retributiva. Quando la società in house mette a disposizione il proprio personale per attività di supporto tecnico all’ente, tale attività si inserisce normalmente in un rapporto convenzionale o in una specifica commessa già remunerata. Riconoscere anche l’incentivo tecnico ai singoli dipendenti della società determinerebbe il rischio concreto di una doppia remunerazione della medesima prestazione, con effetti distorsivi sulla spesa pubblica e sulla stessa ratio dell’istituto.

La decisione non esclude, tuttavia, ogni forma di coinvolgimento delle società in house. L’ente locale può continuare ad avvalersi della propria partecipata per attività di supporto, nel rispetto dell’art. 7 del Codice dei contratti pubblici e delle regole sull’autoproduzione. Ciò che viene escluso è soltanto il riconoscimento, da parte dell’amministrazione controllante, degli incentivi ex art. 45 ai dipendenti della società che svolgano tali attività in affiancamento al personale dell’ente.

Referto Corte dei conti Piemonte su incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca

La Corte dei conti, Sez. Piemonte, con deliberazione n. 42/2026/SRCPIE/VSC, ha approvato il referto inerente gli “Incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca (art. 1, comma 173, l. n.266/2005) e l’esercizio della potestà regolamentare nella materia degli incarichi esterni (art.3, comma 56, L. N.244/2007)”.

La disciplina degli incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni a soggetti esterni attribuisce alle Sezioni regionali della Corte dei conti due distinti livelli di controllo. Il primo riguarda gli enti locali ed è finalizzato alla verifica della potestà regolamentare esercitata in materia di incarichi di collaborazione autonoma. In particolare, gli enti devono adottare regolamenti che definiscano limiti, criteri e modalità di conferimento degli incarichi, trasmettendone un estratto alla competente Sezione regionale della Corte dei conti entro trenta giorni dall’adozione.

Il secondo livello di controllo interessa tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 e concerne i singoli atti di affidamento di incarichi esterni di importo superiore a 5.000 euro. Tali atti devono essere trasmessi alla Corte dei conti ai fini del controllo successivo sulla gestione.

Con riferimento alla soglia dei 5.000 euro, la Sezione ha chiarito che il parametro rilevante non coincide con la spesa complessiva sostenuta dall’amministrazione comprensiva di oneri fiscali e contributivi, bensì con il compenso effettivamente corrisposto al professionista al netto degli oneri di legge, secondo quanto affermato dalla deliberazione n. 54/2021/SRCPIE/INPR.

Il ricorso da parte delle pubbliche amministrazioni a incarichi di collaborazione, studio, ricerca e consulenza è ammesso soltanto nei casi e nei limiti previsti dall’art. 7 del d.lgs. n. 165/2001, secondo un orientamento interpretativo tradizionalmente restrittivo. La normativa, infatti, privilegia lo svolgimento delle funzioni istituzionali mediante l’organizzazione interna e il personale dipendente, consentendo l’affidamento di incarichi esterni solo in situazioni eccezionali e adeguatamente motivate.

In tale quadro, il comma 5-bis dell’art. 7, introdotto dal d.lgs. n. 75/2017, ha vietato alle amministrazioni pubbliche di stipulare contratti di collaborazione caratterizzati da prestazioni personali, continuative e organizzate dal committente anche con riferimento a tempi e luoghi di lavoro. La norma prevede, inoltre, la nullità dei relativi contratti e la responsabilità erariale, nonché eventualmente dirigenziale, del soggetto che li sottoscrive.

Il conferimento di incarichi individuali di lavoro autonomo da parte delle pubbliche amministrazioni è subordinato al rispetto dei rigorosi presupposti previsti dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001. In particolare, l’incarico deve riguardare attività coerenti con le competenze istituzionali dell’ente e con specifici obiettivi o progetti, risultando funzionale alle esigenze dell’amministrazione. È inoltre necessario che l’ente accerti preventivamente l’impossibilità oggettiva di utilizzare risorse interne.

La prestazione deve avere carattere temporaneo ed elevata qualificazione professionale, senza possibilità di rinnovo. L’eventuale proroga è ammessa solo in via eccezionale, per il completamento del progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, senza incremento del compenso originariamente stabilito. Devono essere previamente determinati durata, oggetto e compenso dell’incarico, evitando elementi che possano assimilare il rapporto a lavoro subordinato.

L’affidamento deve avvenire mediante procedure comparative adeguatamente pubblicizzate e, per gli enti locali con popolazione superiore a 5.000 abitanti, è richiesta anche la valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria. Inoltre, le amministrazioni sono tenute a disciplinare e pubblicare, secondo i rispettivi ordinamenti, le procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.

L’attività di controllo svolta dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte sull’esercizio 2025 ha verificato, sia sui regolamenti sia sugli atti di conferimento degli incarichi esterni, il rispetto della disciplina prevista dalla normativa statale in materia di incarichi di collaborazione, studio, ricerca e consulenza. Dall’analisi è emerso un quadro generalmente conforme ai parametri normativi, pur con alcune criticità relative alla corretta individuazione dell’organo competente all’adozione dei regolamenti, alla distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, alla disciplina delle procedure comparative, alla corretta regolazione delle proroghe e alla puntuale ricognizione delle professionalità interne. Gli enti interessati hanno tuttavia provveduto ad adeguare tempestivamente i propri regolamenti alle prescrizioni normative e agli orientamenti giurisprudenziali.

Con riferimento agli atti di spesa, le verifiche non hanno evidenziato profili di illegittimità sostanziale, ma hanno fatto emergere alcune criticità procedurali, tra cui ricognizioni interne non sufficientemente documentate, programmazione non coerente dei cronoprogrammi, carenze negli obblighi di pubblicità, rischi di assimilazione a rapporti parasubordinati, irregolarità contabili e genericità dell’oggetto di alcuni incarichi. In diversi casi, inoltre, gli atti sono stati restituiti agli enti in quanto estranei all’ambito applicativo degli incarichi di studio, ricerca e consulenza.

La Sezione richiama pertanto gli enti alla necessità di rafforzare le prassi di corretta gestione degli incarichi esterni, assicurando adeguata motivazione circa l’impossibilità di utilizzare risorse interne, effettive procedure comparative, pieno rispetto degli obblighi di trasparenza, corretta gestione contabile e rigorosa temporaneità degli incarichi, limitando le proroghe ai soli casi eccezionali consentiti dalla legge.

Compensazione tra crediti del privato e debiti tributari verso il Comune

Con deliberazione n. 159/2026, la Corte dei conti, Sez. Sardegna, affronta il tema della compensazione dei crediti vantati da privati nei confronti dell’amministrazione con debiti tributari dovuti al medesimo ente. La conclusione cui giunge la magistratura contabile è netta: in assenza di una specifica previsione normativa, la compensazione dei debiti tributari locali non è ammissibile.

Il Comune istante ha premesso che gestisce quale ente attuatore, l’erogazione di somme a favore dei cittadini residenti a titolo di benefici economici (tra cui
borse di studio e rimborsi per libri di testo) finanziati con risorse trasferite dalla Regione e caratterizzate da specifico vincolo di destinazione. Ha altresì precisato che alcuni destinatari delle predette erogazioni risultano morosi nei confronti dei comuni per tributi locali regolarmente accertati, divenuti esigibili e notificati, citando altresì l’art 23 del d.lgs. n. 472/1997, che, ad avviso dell’Amministrazione istante, disciplinerebbe, in via generale, l’istituto della compensazione tra debiti e crediti vantati dal contribuente nei confronti dell’amministrazione finanziaria. Ha altresì precisato che sussisterebbe in capo all’ente l’esigenza di assicurare una gestione improntata ai princìpi di una sana gestione finanziaria, equilibrio di bilancio e corretta amministrazione delle entrate proprie, osservando altresì che le somme da erogare ai beneficiari derivano da fondi regionali vincolati e destinati a finalità specifiche (diritto allo studio).

La decisione muove da un principio consolidato nell’ordinamento. Sebbene la compensazione civilistica costituisca, ai sensi dell’art. 1243 c.c., una modalità ordinaria di estinzione reciproca delle obbligazioni, tale istituto incontra limiti particolarmente stringenti in materia tributaria. La ragione risiede nella natura indisponibile dell’obbligazione fiscale, strettamente connessa alla riserva di legge prevista dall’art. 23 della Costituzione. Secondo l’orientamento richiamato dalla Corte, infatti, l’amministrazione non può liberamente incidere sulle modalità di riscossione dei tributi mediante accordi compensativi con il contribuente. In ambito tributario opera un principio di stretta legalità: versamenti, riscossioni, rimborsi e forme di estinzione dell’obbligazione sono consentiti solo nei casi espressamente previsti dalla legge.

La pronuncia richiama sul punto la consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione, secondo cui la compensazione tributaria costituisce un’eccezione rispetto alle regole civilistiche generali e può trovare applicazione esclusivamente nelle ipotesi tipizzate dal legislatore. Tra queste rientrano, ad esempio, la compensazione dei crediti certificati verso la pubblica amministrazione con somme iscritte a ruolo oppure le compensazioni disciplinate dall’art. 17 del d.lgs. n. 241/1997. Particolarmente significativa è anche l’analisi svolta dalla Corte sull’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, disposizione spesso richiamata dagli enti locali per sostenere un’ampia autonomia regolamentare in materia di entrate. Secondo il Collegio, tale autonomia riguarda esclusivamente le modalità di gestione ed esazione del tributo e non consente di introdurre forme di compensazione non previste dalla legge statale.

La pronuncia affronta anche il tema della cosiddetta datio in solutum, escludendo che il debitore tributario possa estinguere il proprio debito mediante prestazioni alternative o cessioni compensative, salvo espressa previsione legislativa. In tale prospettiva viene chiarito che l’istituto dello scomputo degli oneri di urbanizzazione previsto dal d.P.R. n. 380/2001 non costituisce un precedente utilizzabile in materia tributaria, attesa la diversa natura giuridica del contributo di costruzione, qualificato dalla giurisprudenza come prestazione non tributaria. La Corte, infine, respinge anche il richiamo all’art. 8 dello Statuto del contribuente, ritenendo che la disposizione sulla compensazione generalizzata dei crediti tributari non abbia trovato concreta applicazione in assenza dei necessari regolamenti attuativi.

In definitiva, rispondendo al quesito posto, non appare legittimo il ricorso alla compensazione del credito tributario vantato dal comune istante.

Regime giuridico delle spese inerenti alla gestione degli immobili di proprietà dei comuni destinati ad uffici giudiziari

In base ai commi 1 e 2 dell’art. 1 della legge 392/1941, come modificata ed integrata dai commi 526-530dell’art. 1 della legge 190/2014, a decorrere dal 1° settembre 2015 le spese per uffici giudiziari siti in immobili di proprietà degli enti locali – per i quali cessa il riconoscimento di un corrispettivo per il concesso godimento – sono poste direttamente a carico dello Stato ed attengono a tutti quei servizi ed opere ritenuti necessari a rendere l’immobile di proprietà comunale funzionale alle esigenze dell’Amministrazione della giustizia, ivi incluse quelle di manutenzione straordinaria e/o per interventi strutturali. È quanto evidenziato dalla Corte dei conti, Sez. Lombardia, con deliberazione n. 129/2026, in riscontro ad una richiesta di chiarimento da parte di un Comune in merito al regime giuridico delle spese inerenti alla gestione degli immobili di proprietà dei comuni destinati ad uffici giudiziari.

Nel sistema originario, l’art. 1 della legge del 1941 poneva a carico dei comuni sede di uffici giudiziari una serie ampia di oneri qualificati come “spese obbligatorie”, comprendenti sia i costi di primo impianto sia quelli di gestione e funzionamento degli immobili destinati alla funzione giudiziaria, tra cui manutenzione ordinaria e straordinaria, utenze, servizi e forniture. A fronte di tale obbligo, lo Stato riconosceva un contributo annuo, inizialmente determinato in misura tabellare e successivamente suscettibile di aggiornamento in presenza di specifiche esigenze, soprattutto in caso di interventi strutturali sugli edifici giudiziari.

Tale assetto, pur oggetto di revisione procedurale nel tempo, è stato ritenuto compatibile con i principi costituzionali dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, sulla base dell’assunto secondo cui la distribuzione degli oneri finanziari tra livelli di governo non richiede una perfetta corrispondenza con le funzioni esercitate, ma può rispondere a criteri di ragionevolezza e tendenziale equilibrio. In questa prospettiva, è stato valorizzato anche il beneficio indiretto che la presenza degli uffici giudiziari comporta per le comunità locali.

Il punto di svolta è rappresentato dalla riforma del 2014, che interviene in modo incisivo sul riparto delle competenze finanziarie. A decorrere dal 1° settembre 2015, infatti, le spese obbligatorie per gli uffici giudiziari vengono trasferite integralmente allo Stato, con contestuale cessazione degli obblighi di contribuzione in capo ai comuni e soppressione dei canoni per l’utilizzo degli immobili comunali destinati alla funzione giudiziaria. La norma prevede inoltre il subentro del Ministero della giustizia nei rapporti giuridici in essere, mantenendo tuttavia impregiudicate le posizioni debitorie e creditorie già maturate.

Il decreto attuativo del 2015 e gli atti organizzativi successivi hanno completato il passaggio, inserendo la gestione degli immobili nel sistema accentrato delle manutenzioni e attribuendo al Ministero della giustizia, in coordinamento con l’Agenzia del Demanio, la programmazione e il finanziamento degli interventi, secondo criteri basati su costi standard e priorità tecniche.

Sul piano sistematico, la riforma determina un accentramento delle responsabilità finanziarie e gestionali in capo allo Stato, che diviene unico soggetto tenuto a sostenere integralmente i costi necessari al funzionamento degli uffici giudiziari, indipendentemente dalla proprietà degli immobili utilizzati. In tale contesto, la messa a disposizione gratuita degli immobili comunali viene ricondotta a una logica di cooperazione istituzionale tra livelli di governo, giustificata dalla rilevanza della funzione giudiziaria e dal beneficio diffuso che essa produce sul territorio.

Particolarmente rilevante è la qualificazione del rapporto tra enti locali e Stato, che il parere tende a ricondurre non a uno schema contrattuale di tipo sinallagmatico, ma a una relazione di natura pubblicistica, caratterizzata dal vincolo di destinazione del bene e dalla funzionalizzazione dello stesso all’esercizio di una funzione statale. In questa prospettiva, il potere dello Stato sull’utilizzo dell’immobile si connota come strettamente collegato alla funzione giurisdizionale cui il bene è strumentale.

Polizza obbligatoria per chi gestisce risorse pubbliche: rinvio al 2027 e chiarimenti della Corte dei conti

Con deliberazione n. 102/2026, la Corte dei conti, Sez. Lombardia, fornisce alcuni chiarimenti, in merito ad una richiesta di parere, circa l’interpretazione dell’art.1, comma 4-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, disposizione che prevede l’obbligo, per chiunque assuma un incarico comportante la gestione di risorse pubbliche di stipulare una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati all’amministrazione per colpa grave.

La disposizione, contenuta nella legge n. 1 del 2026 che ha innovato la disciplina della responsabilità amministrativa di cui alla legge n. 20 del 1994, sembrava destinata ad avere un impatto immediato e significativo sull’organizzazione degli enti locali. Tuttavia, il quadro normativo è stato rapidamente modificato: il cosiddetto “decreto Milleproroghe” (legge n. 26 del 27 febbraio 2026) ha infatti differito l’entrata in vigore dell’obbligo al 1° gennaio 2027, rinviando nel contempo l’adozione dei necessari provvedimenti attuativi.

Alla luce di tale intervento, la Corte dei conti ha fornito una prima fondamentale indicazione: allo stato attuale non sussiste alcun obbligo di stipula della polizza assicurativa per i soggetti che gestiscono risorse pubbliche. Il differimento normativo sospende, di fatto, l’operatività della nuova disciplina, lasciando temporaneamente invariato il regime vigente.

Il quesito del Sindaco si articolava in modo più specifico, interrogandosi sull’eventuale estensione dell’obbligo ai consiglieri comunali, sia nel caso in cui svolgano esclusivamente funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo, sia nell’ipotesi in cui siano titolari di deleghe prive di poteri gestionali diretti. La Corte, pur non potendo entrare nel merito applicativo di una norma non ancora efficace, ha comunque ricostruito il perimetro soggettivo della responsabilità amministrativa secondo criteri ormai consolidati.

Il punto dirimente non è rappresentato dalla qualifica formale del soggetto, bensì dalla funzione concretamente esercitata. Rientrano nella giurisdizione contabile tutti coloro che, a qualsiasi titolo, abbiano la disponibilità – giuridica o materiale – di risorse pubbliche e siano in grado, attraverso la propria attività, di incidere sugli equilibri finanziari dell’ente. Si tratta di un criterio funzionale, che valorizza l’effettiva incidenza delle condotte sull’erario.

In questa prospettiva, gli organi politici, inclusi i consiglieri comunali, non sono automaticamente esclusi dall’area della responsabilità amministrativa. Tuttavia, la loro eventuale responsabilità si configura solo laddove le decisioni assunte, o le direttive impartite, abbiano un’incidenza concreta e causale sulla gestione delle risorse pubbliche, specie in presenza di dolo o colpa grave. Diversa è la posizione dei dirigenti e dei funzionari, per i quali la responsabilità si collega direttamente all’esercizio delle funzioni gestionali.

Proprio sulla base di questo criterio, la Corte lascia intendere che l’eventuale obbligo assicurativo, una volta divenuto efficace, sarà verosimilmente circoscritto ai soggetti titolari di funzioni gestionali in senso proprio, ossia a coloro che esercitano poteri di amministrazione attiva e gestione diretta delle risorse pubbliche. Resta invece più incerta, e comunque rimessa a futuri chiarimenti normativi o attuativi, l’estensione ai consiglieri privi di tali poteri.

Il parere evidenzia inoltre il mutato ruolo della funzione consultiva della Corte dei conti, profondamente inciso dalla riforma del 2026. L’introduzione di effetti esimenti dalla responsabilità per gli atti adottati in conformità ai pareri resi, unita alla previsione di termini stringenti per la risposta, rafforza la dimensione “operativa” della consulenza contabile, trasformandola in uno strumento di supporto concreto all’azione amministrativa.

Da un lato, gli enti locali non sono, allo stato, tenuti ad attivarsi per la stipula delle polizze assicurative; dall’altro, resta centrale il principio secondo cui la responsabilità per danno erariale continua a fondarsi sull’effettiva gestione delle risorse pubbliche e sull’incidenza delle condotte sugli equilibri finanziari. Un equilibrio che la futura disciplina attuativa sarà chiamata a definire con maggiore precisione, sciogliendo i nodi interpretativi ancora aperti.