Rendiconto 2023, Corte dei conti: Linee guida e questionario per l’organo di revisione

Con deliberazione n. 8/SEZAUT/2024/INPR, la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ha approvato le Linee guida e il relativo questionario, comprensivi della tabella PNRR e annessa nota metodologica, per la relazione dell’Organo di revisione sul rendiconto 2023, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006).

Come per il passato esercizio, il questionario, nell’ambito dell’analisi della gestione finanziaria, si fa carico di monitorare il rispetto dell’equilibrio di bilancio, dei vincoli di finanza pubblica e della sostenibilità dell’indebitamento da parte di Comuni, Province e Città metropolitane. Sono confermate specifiche domande tese a verificare, come di consueto, la regolarità del calcolo, a rendiconto, dell’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità. I quesiti sono finalizzati ad accertare il congruo accantonamento, in sede di rendiconto 2023, del FCDE, la cui corretta determinazione incide, come noto, sulla veridicità del risultato di amministrazione, preservando l’ente da disavanzi occulti e da potenziali squilibri di competenza e di cassa.

Il questionario richiama l’attenzione dell’Organo di revisione sulla necessità di vagliare attentamente le ragioni sottese al mantenimento dei residui – l’effettività delle poste contabili iscritte in bilancio, la sussistenza di congrua motivazione in ordine al mantenimento, nel conto del bilancio, di crediti di dubbia o difficile esigibilità con anzianità superiore ai cinque anni – di accertare il rispetto degli obblighi normativi in tema di fondo garanzia debiti commerciali (FGDC) e di tempestività dei pagamenti, introdotti dall’art. 1, commi 859 e ss. della l. 30 dicembre 2018, n. 145.

Allegati:

La redazione PERK SOLUTION

Bilancio di previsione 2024-2026, Corte dei conti: Linee guida e questionario dell’organo di revisione

Con la deliberazione n. 7/SEZAUT/2024/INPR, la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ha approvato le Linee guida e il questionario per la relazione dell’Organo di revisione sul bilancio di previsione 2024-2026, ai sensi dell’art. 1, comma 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006).

Il questionario sul bilancio preventivo 2024-2026 si concentra sull’esame della contabilità finanziaria che, stando alle indicazioni fornite dal Comitato Direttivo della Struttura di governo della riforma 1.15 del PNRR, continuerà a
conservare il ruolo di contabilità autorizzatoria. Pur sostanzialmente impostato sulla falsariga di quello relativo ai precedenti esercizi, il documento è stato semplificato e alleggerito nel numero complessivo di informazioni richieste, nonché coordinato con quello relativo al rendiconto 2023 anche al fine di evitare l’acquisizione di informazioni sovrapponibili o già conosciute.

Permane l’attenzione sulla corretta applicazione degli istituti dell’armonizzazione contabile necessari a garantire la stabilità finanziaria dell’ente, anche in considerazione delle ancora diffuse resistenze a gestire le obbligazioni secondo il principio della competenza finanziaria potenziata. Specifiche domande inoltre sono state formulate, come di consueto, in relazione al rispetto dei vincoli di finanza pubblica (una domanda volta è volta a verificare se l’ente abbia tenuto conto dei contributi al concorso alla finanza pubblica nella costruzione delle previsioni di
bilancio 2024/2026 – spending review e informatica), sull’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione e su ogni altra grave irregolarità contabile che possa pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri di bilancio.

Particolare attenzione è stata rivolta alla verifica del rispetto degli equilibri di competenza, di bilancio e di quelli complessivi, senza trascurare il controllo della corretta gestione per altri profili di rilievo, tra i quali i tempi di pagamento, la congruità degli accantonamenti, la regolare tenuta della cassa, la contabilizzazione del FAL e modalità di ripiano dell’eventuale maggior disavanzo registrato al 31.12.2019, a seguito della ricostituzione del
FAL separatamente dal FCDE.

La Sezione “PNRR”, è stata fatta oggetto di significativa revisione e riduzione. In essa si è scelto di mantenere esclusivamente le domande relative all’organizzazione e alla gestione straordinaria del personale, avendo affidato alla tabella allegata al questionario rendiconto 2023 la funzione di monitoraggio dell’andamento finanziario e procedurale del Piano.

Per procedere, invece, alla compilazione della relazione-questionario i revisori devono entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi e accedere alla piattaforma dedicata ai questionari di finanza territoriale “Questionari Finanza Territoriale”, tramite utenza SPID. Alternativamente, il link diretto https://questionari.corteconti.it/survey/.

 

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Estrazione organo di revisione solo negli enti locali

La modalità di scelta dell’organo di revisione economico-finanziaria, mediante estrazione dall’apposito Elenco curato dal Ministero,  è applicabile solo a comuni, province, città metropolitane, comunità montane e unioni di comuni. È questa la risposta fornita dal Ministero dell’interno ad una richiesta di un Ente Parco, finalizzata all’attivazione della procedura prevista dal Decreto del Ministro dell’Interno 15 febbraio 2012, n.23, di estrazione del revisore dei conti.

Il comma 25 dell’art. 16 del decreto legge n.138 del 2011 e successivo Regolamento attuativo, approvato con Decreto del Ministro dell’Interno 15 febbraio 2012 n.23  si riferisce testualmente ai “revisori degli enti locali”. Al fine della qualificazione quale ente locale occorre, allo scopo, fare riferimento all’articolo 2, comma 1, del d.lgs.18 agosto 2000, n.267. In coerenza con la previsione normativa, il regolamento ministeriale, all’articolo 2, comma 3, prevede l’articolazione dell’elenco con specifico riferimento a tali tipologie di enti. Le disposizioni non risultano, conseguentemente, applicabili ad enti diversi da quelli espressamente previsti, stante l’assenza di una specifica disposizione di legge circa la composizione degli organi di revisione in tali enti unitamente all’assenza di una banca dati anagrafica nazionale ad essi riferita.

Il sistema informatico in uso per le estrazioni, in definitiva, è stato concepito esclusivamente per il sorteggio con riferimento agli enti locali sopra citati, ferma restando la possibilità per gli altri enti di far ricorso, in forma autonoma, ai medesimi criteri di scelta, con riferimento ai nominativi iscritti nell’Elenco dei revisori dei conti degli enti locali pubblicato sul sito internet della Direzione centrale della Finanza Locale.

 

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Organo di revisione: Pareri in merito al Piano triennale dei fabbisogni di personale e ai debiti fuori bilancio

Il Consiglio Nazionale dei Dottori Commerciali ed Esperti Contabili ha pubblicato ha pubblicato due bozze di parere dei revisori dei conti degli enti locali sul piano triennale dei fabbisogni di personale e sui debiti fuori bilancio. I modelli di verbale proposti consentono all’organo di revisione di fornire dimostrazione delle risultanze delle attività svolte e, nel caso di evidenze negative, di indicare le criticità rilevate e le misure da adottare per superare o ridurre tali aspetti; inoltre, di predisporre ulteriori controlli di dettaglio sull’output della contabilità generato da tali procedure e, se necessario, ampliare le verifiche.

Così operando, il revisore non dovrebbe rispondere di eventuali errori non rilevati o non riscontrati nella misura in cui abbia dato evidenza, nell’apposita relazione, delle criticità procedurali che fisiologicamente potrebbero generare, nella contabilità e nella gestione dell’Ente locale, errori del tipo non rilevato.

 

 

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Il revisore sottoposto a giudizio penale può essere nominato dall’ente

Il revisore sottoposto a giudizio penale mantiene l’iscrizione nell’Elenco fino a quando permangono le condizioni relative all’iscrizione all’ODCEC e/o al Registro dei revisori legali e, di conseguenza, può essere nominato dall’ente. È questa la risposta fornita dal Ministero dell’interno ad una richiesta di parere di una Prefettura che ha chiesto indicazioni in merito alla permanenza dei requisiti per la nomina in costanza di un procedimento penale a carico di un revisore sorteggiato per la nomina in un comune.

Il ministero rammenta che le ipotesi d’incompatibilità e d’ineleggibilità alla carica di revisore degli enti locali, elencate all’articolo 236 del Tuel (valgono per i revisori le ipotesi di incompatibilità di cui al primo comma dell’articolo 2399 del codice civile, intendendosi per amministratori i componenti dell’organo esecutivo dell’ente locale) sono tipiche e nominate e quindi non possono essere derogate, né estese per analogia ad altri casi non espressamente individuati nella legge.

Il decreto legislativo 28 giugno 2005, n.139, che disciplina l’Albo dei dottori commercialisti ed esperti contabili, all’articolo 50, comma 10, prevede che il professionista che sia sottoposto a giudizio penale è sottoposto anche a procedimento disciplinare per il fatto che ha formato oggetto dell’imputazione, tranne ove sia intervenuta sentenza di proscioglimento perché il fatto non sussiste o perché l’imputato non l’ha commesso. Per i revisori legali il decreto legislativo 27 gennaio 2010, n.39, all’articolo 24-bis prevede che il Ministero dell’economia e delle finanze possa disporre, in relazione alla gravità del fatto, una sospensione cautelare del revisore per un periodo non superiore a cinque anni, detta sospensione cautelare dal Registro è comunque disposta nei casi di applicazione da parte dell’Autorità giudiziaria di misure cautelari personali o di convalida dell’arresto o del fermo, ovvero di condanne, anche non definitive, che comportino l’applicazione di una misura di sicurezza detentiva o della libertà vigilata. Tutto ciò premesso, visto che la sentenza non è ancora stata depositata e considerato che il revisore risulta regolarmente iscritto all’ODCEC, non si ravvisano per il ministero elementi ostativi alla nomina da parte del Comune.

 

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Rinnovo dell’organo di revisione economico-finanziario

L’Amministrazione comunale non può in alcun modo rieleggere il proprio organo di revisione in scadenza, ma deve procedere al rinnovo dello stesso chiedendo alla Prefettura l’estrazione dall’Elenco dei revisori degli enti locali. È questa, in sintesi, la risposta fornita dal Ministero dell’interno alla richiesta di un Sindaco circa la possibilità del rinnovo dell’incarico del revisore in carica, senza richiedere alla competente Prefettura un nuovo sorteggio dall’Elenco dei revisori dei conti degli enti locali.

Il ministero ricorda che l’articolo 16, comma 25, del decreto legge 138 del 2011, ha previsto che, a decorrere dal primo rinnovo dell’organo di revisione successivo alla data di entrata in vigore dello stesso decreto legge, i revisori dei conti degli enti locali sono scelti mediante estrazione da un apposito elenco. Risulta evidente che, essendo la scelta dei revisori da nominare demandata all’estrazione casuale dall’apposito Elenco, non possa più procedersi alla nomina dei medesimi revisori in scadenza, che si concretizzerebbe nella scelta dei nominativi da nominare, in palese contrasto, quindi, con le nuove modalità di scelta previste dal citato articolo 16.

Il DL 142/2019 (legge 157/2019), all’art.57-ter lettera b), ha modificato l’art.16 comma 25 del DL 138/2011, con l’aggiunta del comma 25 bis, introducendo una deroga per gli organi di revisione in composizione collegiale, consentendo ai consigli comunali di scegliere il componente con funzioni di Presidente senza estrazione casuale, ma tra i soggetti inseriti in una specifica fascia. Nulla, invece, è stato innovato relativamente agli organi di revisione monocratici.

Quanto previsto dall’articolo 235, comma 1, del TUEL “i suoi componenti non possono svolgere l’incarico per più di due volte nello stesso ente locale”, debba intendersi riferito, in vigenza delle nuove modalità di scelta, alla possibilità di espletare presso lo stesso ente non più di due incarichi – che per il revisore monocratico o per i due componenti del collegio devono essere comunque conseguenti alla scelta casuale mediante estrazione dall’Elenco, mentre per la nomina del solo Presidente del collegio la scelta può essere fatta direttamente dall’Ente tra i soggetti iscritti in Elenco in fascia 3.

 

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Adeguamento compenso dell’organo di revisione dopo la nomina consiliare

L’eventuale rideterminazione del compenso da parte di un ente locale, nell’alveo della propria autonomia decisionale, potrebbe trovare fondamento solo se sono mancati i presupposti della formalizzazione ed accettazione dell’importo inserito poi nella delibera di nomina. È questa, in sintesi, la risposta del Ministero dell’interno ad una richiesta di parere in merito alla possibilità di adeguamento del compenso dell’organo di revisione. Nel caso di specie, viene rappresentato che solo a seguito della nomina i componenti dell’organo di revisione hanno avuto contezza dell’importo previsto per il loro compenso ritenendolo del tutto inadeguato rispetto a quanto fissato nel decreto interministeriale del 21 dicembre 2018 e alla normativa sull’equo compenso, legge 21 aprile 2023, n. 49.

Il ministero ricorda come la disciplina in vigore sulla determinazione dei compensi dell’organo di revisione economico-finanziaria non fissa espressamente un limite minimo, esponendo quindi il revisore a offerte di remunerazione in misura oggettivamente incongrua, rispetto alla delicatezza della funzione cui è chiamato, oltre che inadeguata a garantire gli elevati standard di diligenza e professionalità richiesti dalla complessità dell’incarico, con il rischio di comprometterne l’efficienza a detrimento dell’interesse pubblico tutelato e al principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione fissato anche dall’articolo 97 della Costituzione. Proprio per cercare di colmare tale vuoto normativo, l’Osservatorio sulla finanza e contabilità degli enti locali del Ministero dell’Interno, con atto di orientamento del 13 luglio 2017, ex articolo 154, comma 2, del TUEL, ha precisato che i limiti minimi al compenso vadano considerarsi coincidenti – nel silenzio del legislatore – con il limite massimo della fascia demografica immediatamente inferiore e, per i revisori delle province sino a 400.000 abitanti, con l’80 per cento del compenso base annuo lordo stabilito per la fascia di appartenenza.

Gli atti dell’Osservatorio, nella forma di atti di indirizzo o di orientamento, non hanno valore normativo, ma rappresentano una linea d’azione per l’esercizio di compiti e funzioni suscettibili di condivisione per la motivazione dei provvedimenti e potenzialmente utile a realizzare un sistema di disciplina coerente con i principi ed omogenea negli effetti. L’ente locale ha piena autonomia e responsabilità nel determinare il compenso spettante all’organo di revisione economico-finanziario e che ai sensi dell’articolo 241, comma 7, del TUEL: “L’ente locale stabilisce il compenso spettante ai revisori con la stessa delibera di nomina”.

Nel caso trattato assume valore dirimente il fatto se l’amministrazione abbia informato o meno i componenti del collegio circa l’entità del compenso che sarebbe stato proposto al consiglio. Discrimine importante è il modo in cui è stato formalizzato l’incarico e accettato il relativo compenso. Ciò anche in considerazione che l’articolo 11 della citata legge 49 del 2023 prevede che “le disposizioni della presente legge non si applicano alle convenzioni in corso, sottoscritte prima della data di entrata in vigore della medesima legge.” Di conseguenza, il ministero ritiene che l’eventuale rideterminazione del compenso da parte dell’amministrazione, nell’alveo della propria autonomia decisionale, potrebbe trovare fondamento, alla luce di quanto sopra indicato, solo se a suo tempo siano mancati i presupposti della formalizzazione ed accettazione dell’importo inserito poi nella delibera di nomina.

 

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Revoca dell’incarico di revisione economico finanziaria

Il Ministero dell’interno, con parere del 26 maggio scorso, ha fornito utili chiarimenti in merito alla revoca dell’incarico di revisione economico finanziaria, evidenziando che all’organo di controllo, che non esegue in maniera adeguata e professionale la funzione di vigilanza, possa essere imputata una responsabilità sia per l’attività attiva, ovvero consistente nella errata dichiarazione di congruità delle previsioni di bilancio e della corrispondenza dei rendiconti alle risultanze della gestione, sia per l’attività omissiva ovvero omettendo consapevolmente di segnalare le gravi alterazioni contabili e le irregolarità delle procedure.

Nel caso di specie, una Prefettura ha trasmesso al Ministero, per informazione e per le valutazioni di competenza, le segnalazioni dei sindaci di due comuni relative ai propri revisori. In particolare, dalle cennate note emergono situazioni di forte conflittualità tra l’ente locale e il proprio revisore che, nel caso del comune di XXX, sono determinati dal continuo rilascio di pareri negativi e dai comportamenti non dignitosi e rispettosi da parte dell’organo di controllo. Per quanto riguarda il comune di YYY sembrerebbe, invece, che il revisore, avendo già reso parere negativo sul bilancio di previsione e sul DUP, si sia poi rifiutato di rilasciare altro parere a seguito delle integrazioni successivamente formalizzate dall’Ente.

Nel precisare che i revisori, pur se scelti mediante estrazione a sorte dall’Elenco, sono stati nominati dai rispettivi comuni con delibera consiliare, il ministero rappresenta che continua a rimanere nella competenza dell’ente ogni aspetto riguardante il funzionamento dell’organo, come disciplinato dalla citata normativa, compresa l’adozione degli eventuali provvedimenti di cui all’articolo 235, comma 2, del TUEL, laddove vengano riscontrate le inadempienze previste. Dette inadempienze, non possono però semplicemente individuarsi nei pareri negativi in quanto il revisore, nelle molteplici funzioni spettanti come individuate all’articolo 239 del testo unico 267 del 2000, è chiamato ad emettere un giudizio in merito alla regolarità contabile, finanziaria ed economica, formulando rilievi, rilevando eccezioni, esprimendo considerazioni, avanzando proposte che possono sfociare anche in pareri non favorevoli che, però devono essere ben motivati e circostanziati.

In presenza di evidenze negative l’Organo di revisione deve relazionare all’organo consiliare le debolezze riscontrate nelle procedure amministrative, indicare le criticità rilevate fornendo anche le misure da adottare per sanare o ridurre tali aspetti negativi. Risulta penalmente rilevante (reato di falso ideologico) la condotta del revisore che, in qualità di pubblico ufficiale, non abbia adeguatamente vigilato sui bilanci consuntivi e preventivi fornendo pareri positivi nelle proprie relazioni, nonostante gravi e reiterati artifici ed errori contabili che alteravano e dissimulavano la reale consistenza della crisi finanziaria dell’ente (Corte suprema di Cassazione sentenza 33843 del 2018).

Relativamente ai comportamenti ritenuti indecorosi per un professionista, l’ente locale può coinvolgere direttamente l’Ordine dei Dottori commercialisti ed esperti contabili cui i revisori sono iscritti per segnalare le eventuali azioni od omissioni che non solo integrano violazione di norme di legge e regolamenti, del codice deontologico, ma che siano comunque ritenute in contrasto con i doveri generali di dignità, probità e decoro, a tutela dell’interesse pubblico al corretto esercizio della professione.

 

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Non è possibile rideterminare i compensi dei revisori stabiliti nella delibera di nomina

Non si ritiene possibile procedere a rideterminare i compensi dei revisori stabiliti nella delibera di nomina, salvo casi di modifica legislativa o errore nell’applicazione dei criteri individuati dalla norma. L’ente, potrebbe, invece, valutare la possibilità di applicare le maggiorazioni di cui al decreto interministeriale ministeriale 21 dicembre 2018, laddove spettanti, se non computate nella delibera di nomina per mero errore o dimenticanza. È questa, in sintesi, la risposta del Ministero dell’Interno ad una richiesta di parere volto ad appurare la possibilità di procedere ad una variazione del compenso durante il triennio dell’incarico.

Per quanto riguarda la determinazione del compenso dell’Organo di revisione economico-finanziaria, il Ministero ricorda che l’articolo 241, comma 1, del TUEL rimanda al decreto interministeriale la fissazione dei limiti massimi del compenso base spettante ai revisori. Con decreto interministeriale del 21 dicembre 2018, dopo anni di blocchi normativi all’aumento dei compensi negli enti locali, è stato possibile adeguare le tabelle, fino ad allora in vigore previste con precedente decreto del 2005. La disciplina in vigore fissa i limiti massimi del compenso base spettante ai revisori dei conti, prendendo quali parametri oggettivi di riferimento la classe demografica e le spese di funzionamento e di investimento dell’ente locale; per contro, non fissa espressamente un limite minimo, esponendo quindi il revisore, in alcuni contesti, a offerte di remunerazione in misura oggettivamente incongrua, rispetto alla delicatezza della funzione cui è chiamato.

Sulla questione è intervenuto l’Osservatorio sulla finanza e contabilità degli enti locali del Ministero dell’interno, che con atto di orientamento del 13 luglio 2017, ex articolo 154 comma 2, del TUEL ha precisato che i limiti minimi al compenso vadano considerati coincidenti – nel silenzio del legislatore – con il limite massimo della fascia demografica immediatamente inferiore. Ne consegue che la scelta del Consiglio di applicare un compenso leggermente superiore al massimo della fascia precedente sia conforme all’orientamento ministeriale. Pertanto, la scelta del Consiglio comunale di applicare un compenso leggermente superiore al massimo della fascia precedente risulta conforme all’orientamento ministeriale.

 

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Obblighi di trasparenza per consulenti e collaboratori anche a carico degli organi di revisione

Con la delibera n. 452 del ottobre 2022, l’ANAC nel fornire riscontro ad una richiesta di parere concernente l’applicabilità dell’art. 15 d.lgs. n. 33/2013 ai componenti dell’Organo di revisione economico-finanziaria, ritiene  applicabile anche agli incarichi di componente dell’Organo di revisione  gli obblighi di pubblicazione e trasparenza previsti per i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza.

La norma sopra richiamata obbliga le amministrazioni a pubblicare e aggiornare le informazioni relative agli incarichi di collaborazione o consulenza e, segnatamente, “gli estremi dell’atto di conferimento dell’incarico, il cv, i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati pubblica amministrazione o lo svolgimento di attività professionali, i compensi, comunque denominati, relativi al
rapporto di lavoro, di consulenza o di collaborazione”. In merito a questa disposizione, l’A.N.AC. ha fornito alcuni chiarimenti nella delibera n. 1310/2016, rilevando che “Con la modifica apportata dall’art 14 della legge 97/2016, l’art. 15 del d.lgs. 33/2013 disciplina ora solamente la pubblicazione dei dati relativi agli incarichi di collaborazione e consulenza conferiti e affidati a soggetti esterni a qualsiasi titolo, sia oneroso che gratuito.

Tenuto conto dell’eterogeneità degli incarichi di consulenza e dell’esistenza di fattispecie di dubbia qualificazione come tali, l’Autorità rammenta che ha già ricondotto agli incarichi di collaborazione e consulenza di cui assicurare la pubblicazione sui siti quelli [..] di componenti del Collegio dei revisori dei conti”. In tal senso la successiva delibera n. 566 del 5 giugno 2019 ha qualificato alla stregua di consulenti e collaboratori anche i componenti del Comitato di Sorveglianza di un ente di diritto privato in controllo pubblico, valorizzando lo svolgimento di funzioni di controllo identiche a quelle assegnate ai revisori dei conti.

Poiché i componenti dell’organo di revisione economico-finanziario (Oref) degli enti locali sono scelti tra soggetti esterni all’ente locale risulta necessario assicurare la massima trasparenza delle informazioni che li riguardano.

 

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