Incentivo funzioni tecniche al direttore dell’esecuzione in caso di affidamento a società mista

Con la deliberazione n. 101/2026, la Corte dei conti, Sez. Lombardia, fornisce riscontro ad una richiesta di parere di un Ente in merito alla possibilità di riconoscere al direttore dell’esecuzione del contratto l’incentivo tecnico di cui all’articolo 45 del D. Lgs n. 36/2023 – Codice dei contratti – in caso affidamento di un servizio pubblico locale ad una società mista. Il Sindaco dubita di tale possibilità, sostanzialmente, per due ragioni. La prima deriverebbe dal fatto che l’articolo 174, comma 4, del Codice dei contratti esclude l’applicazione di tale disciplina in caso di partenariato pubblico-privato istituzionalizzato rinviando al TUSP, ossia al D.Lgs n. 174/2016 ed alle altre norme speciali di settore. La seconda scaturirebbe dal fatto che l’articolo 17, comma 1, del TUSP, prevedendo che la selezione del socio privato abbia ad oggetto simultaneamente “la sottoscrizione o l’acquisto della partecipazione societaria da parte del socio privato e l’affidamento del contratto di appalto o di concessione oggetto esclusivo dell’attività della società mista” escluderebbe l’applicazione della disciplina del Codice dei contratti, e quindi anche dell’articolo 45, restando i rapporti tra socio pubblico e società mista disciplinati dal solo TUSP. A corredo ed a supporto della tesi propugnata vengono richiamate la deliberazione n. 128/2025/PAR adottata da questa Sezione e due pareri dell’ANAC – parere funzione consultiva 3 luglio 2024, n. 36 e 7 aprile 2025, n. 9 –. In questi atti è stato affermato il principio che non è possibile riconoscere l’incentivo di cui all’articolo 45 del Codice dei contratti al personale della stazione appaltante in caso di affidamento diretto alla società in house – articolo 7, comma 2, del Codice dei contratti – ossia in caso di attività svolte in autoproduzione dalla società medesima e senza ricorso al mercato.

La Sezione ha evidenziato che al direttore dell’esecuzione, in caso affidamento di un servizio economico di interesse generale ad una società mista, sussistendone tutti i presupposti, può essere riconosciuto l’incentivo previsto e disciplinato dall’articolo 45 del D. Lgs n. 36/2023. La società mista si colloca nell’ambito della esperienza del partenariato pubblico-privato istituzionalizzato, che identifica un’entità autonoma partecipata congiuntamente da una componente pubblica ed una privata, quando preposta all’esercizio di un’attività di produzione di un’opera o di un servizio di interesse generale ovvero a favore del soggetto pubblico – v. a tal fine, articolo 4, comma 1, lett. c), del TUSP. Secondo le linee emanate dalla Commissione europea, i requisiti caratterizzanti il contratto di partenariato sono: la durata medio-lunga della cooperazione; il finanziamento privato; la ripartizione di funzioni tra soggetto pubblico e quello privato; l’assunzione del rischio d’impresa spostata principalmente sul partner privato.

Non vi è, dunque, alcuna deroga al principio della concorrenza: la gara resta, seppur con una configurazione peculiare. È proprio questa differenza strutturale a incidere sulla possibilità di riconoscere gli incentivi tecnici. Nel caso delle società miste, infatti, si è in presenza di una vera e propria procedura di affidamento, disciplinata dal Codice dei contratti pubblici e dal Testo unico sulle società a partecipazione pubblica. Ne consegue che trovano applicazione anche le disposizioni in materia di incentivi per funzioni tecniche, previste dall’articolo 45 del Codice.

Sotto questo profilo, assume rilievo la figura del direttore dell’esecuzione del contratto, che nel nuovo assetto delineato dal d.lgs. n. 36 del 2023 riveste un ruolo centrale nella fase esecutiva. Non si tratta di una funzione meramente formale, ma di un presidio operativo e sostanziale, chiamato a garantire il corretto svolgimento del rapporto contrattuale sotto il profilo tecnico, amministrativo e contabile. Il direttore dell’esecuzione coordina le attività, verifica il rispetto delle prestazioni e contribuisce in modo diretto al raggiungimento del risultato contrattuale, in linea con i principi di efficienza, qualità e tempestività.

Proprio in ragione di tale ruolo, la Corte ritiene che, in presenza di una società mista e quindi di una procedura di affidamento soggetta alle regole del mercato, possa trovare applicazione la disciplina degli incentivi tecnici anche in favore del direttore dell’esecuzione, ferma restando la necessità di rispettare le condizioni previste dalla normativa.

Tra queste, assume particolare importanza la corretta imputazione delle risorse. Gli incentivi devono gravare sugli stanziamenti relativi alla specifica procedura di affidamento, nel rispetto del principio di invarianza finanziaria. Ciò significa che non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, ma che le somme devono essere reperite all’interno delle risorse già destinate all’intervento. Inoltre, la disciplina richiede una duplice regolamentazione: da un lato, un atto generale dell’amministrazione che stabilisca la percentuale massima destinabile agli incentivi; dall’altro, un atto di natura negoziale che definisca la ripartizione concreta tra i soggetti coinvolti.

Incentivi funzioni tecniche, i chiarimenti della Corte dei conti Veneto

Come noto, la disciplina degli incentivi per le funzioni tecniche, oggi regolata dall’articolo 45 del d.lgs. n. 36 del 2023, continua a generare rilevanti questioni applicative per le amministrazioni pubbliche, soprattutto con riferimento al momento in cui tali compensi possono essere legittimamente liquidati. Su questo tema è intervenuta la Corte dei conti, Sezione Veneto, con deliberazione n. 49/2026/PAR, offrendo un quadro interpretativo che chiarisce tempi e modalità di erogazione.

La pronuncia trae origine da una richiesta formulata dal Presidente della Provincia di Treviso, avente ad oggetto la conformità di un regolamento interno adottato dall’ente in materia di incentivazione delle funzioni tecniche. Il regolamento prevedeva una articolazione dell’erogazione in più fasi, con una prima liquidazione collegata all’aggiudicazione delle procedure e una seconda subordinata alla conclusione della fase esecutiva, nonché la possibilità, per gli appalti di maggiore durata e importo, di procedere a liquidazioni annuali in relazione agli stati di avanzamento.

Nel ripercorrere gli orientamenti consolidati della giurisprudenza contabile, la Corte richiama in particolare la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Toscana n. 53 del 2023, che ha escluso la possibilità di una liquidazione automatica e periodica degli incentivi, ad esempio al termine di ciascun esercizio finanziario. Tale posizione si fonda sul principio della competenza finanziaria potenziata, in base al quale il diritto al compenso non può sorgere prima che l’obbligazione dell’amministrazione sia giuridicamente perfezionata.

Da questo punto di vista, assume rilievo la distinzione tra il momento dell’impegno di spesa e quello della liquidazione. Il primo deve essere coerente con lo sviluppo dell’appalto, mentre il secondo richiede una verifica puntuale dell’attività svolta, suscettibile anche di condurre a riduzioni o esclusioni dell’incentivo in caso di esecuzione non conforme. La maturazione del diritto è quindi strettamente collegata al completamento delle singole prestazioni tecniche, e non può essere anticipata sulla base di criteri meramente temporali o percentuali predeterminati.

Su questa linea si colloca anche la più recente deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 120 del 2025, con la quale la Corte chiarisce che la materiale erogazione degli incentivi può avvenire solo al verificarsi di specifici presupposti: per le attività relative alla fase di affidamento, è necessario che si sia conclusa la procedura di scelta del contraente; per le attività della fase esecutiva, è invece indispensabile il completamento dell’opera o del servizio, attestato attraverso il collaudo o la verifica di conformità.

Il quadro che emerge è dunque improntato a una logica funzionale, in cui il diritto all’incentivo si consolida progressivamente, in relazione al completamento delle diverse attività tecniche, ma la sua liquidazione resta subordinata a una verifica sostanziale dell’effettivo svolgimento delle prestazioni. Ne consegue che non risultano coerenti con il sistema né automatismi legati alla mera scansione temporale degli esercizi finanziari, né criteri rigidi basati su percentuali predefinite o soglie di valore sganciate dall’effettiva esecuzione delle attività.

Allo stesso tempo, la Corte riconosce un margine di autonomia regolamentare in capo agli enti, chiamati a definire, nell’ambito dei propri ordinamenti, i criteri di riparto e le modalità operative di erogazione degli incentivi. Tale autonomia, tuttavia, deve essere esercitata nel rispetto dei principi generali delineati dal legislatore e dalla giurisprudenza contabile, con particolare riferimento alla necessità di ancorare la liquidazione a presupposti sostanziali e verificabili.

 

Impianti sportivi, ANAC: affidamento diretto possibile ma solo a precise condizioni

L’Autorità Nazionale Anticorruzione interviene sul tema della gestione degli impianti sportivi, fornendo importanti chiarimenti sull’applicazione dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 38 del 2021. Con il Comunicato del Presidente n. 4, approvato l’11 marzo 2026, Anac risponde alle numerose richieste pervenute dagli enti locali, delineando i presupposti che consentono il ricorso all’affidamento diretto a favore di associazioni e società sportive dilettantistiche senza fini di lucro.

La norma consente a tali soggetti di presentare agli enti locali proposte progettuali per la rigenerazione, riqualificazione o ammodernamento di impianti sportivi, corredate da un piano di fattibilità economico-finanziaria. Qualora l’amministrazione riconosca l’interesse pubblico dell’intervento, può procedere all’affidamento diretto della gestione dell’impianto, a titolo gratuito, per una durata proporzionata al valore dell’investimento e comunque non inferiore a cinque anni.

Nel chiarire l’ambito applicativo della disposizione, l’Autorità sottolinea che il ricorso a questa modalità rappresenta una deroga ai principi dell’evidenza pubblica e, proprio per questo, può essere giustificato solo in presenza di condizioni ben definite. In particolare, l’affidamento diretto è ammesso esclusivamente quando la proposta provenga da un’associazione o società sportiva senza fini di lucro, riguardi un impianto che necessita effettivamente di interventi di riqualificazione e sia finalizzata a promuovere l’aggregazione sociale e l’inclusione, soprattutto giovanile. Ulteriore presupposto è che all’ente sia pervenuta una sola proposta e che il valore dell’affidamento sia inferiore alla soglia comunitaria prevista dal Codice dei contratti pubblici.

Anac evidenzia inoltre che, trattandosi di una deroga, l’ente locale è tenuto a motivare in modo puntuale la scelta dell’affidamento diretto, dando conto della sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla legge. L’affidamento, pur avvenendo senza gara, rientra comunque nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici e deve pertanto essere gestito attraverso piattaforme di approvvigionamento digitale certificate.

Un ulteriore chiarimento riguarda il tema della qualificazione delle stazioni appaltanti. L’Autorità precisa che tale requisito è necessario solo nei casi in cui l’affidamento comporti lo svolgimento di una procedura comparativa strutturata. Nei casi, come quello disciplinato dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 38/2021, in cui il legislatore consente espressamente l’affidamento diretto, anche per importi rilevanti, la qualificazione non è richiesta. Questo principio, sottolinea Anac, ha portata generale e si estende anche alle concessioni quando non sia prevista una procedura selettiva.

Anac: Trasparenza e merito negli affidamenti diretti

Il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, Giuseppe Busìa, in occasione della Giornata della Libera Professione promossa da Inarcassa e Fondazione Inarcassa, in collaborazione con il Consiglio Nazionale degli Ingegneri e il Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, ha sottolineato come le sinergie tra pubblica amministrazione e professionisti possano funzionare efficacemente solo se fondate su equilibrio e trasparenza. Ha evidenziato che gli affidamenti diretti di importo contenuto finiscono troppo spesso per favorire non chi investe nella qualità e nella crescita professionale, ma chi gode di maggiore prossimità ai centri decisionali, ribadendo la necessità di garantire una trasparenza sostanziale e di introdurre meccanismi che incentivino concretamente il merito.

Busìa ha quindi richiamato l’attenzione su due istituti del Codice dei contratti pubblici, l’Accordo Quadro e l’Appalto Integrato, sottolineando come entrambi richiedano una gestione più attenta. L’Accordo Quadro, ha spiegato, non nasce per la progettazione, ambito in cui ogni intervento presenta caratteristiche uniche, ed è stato introdotto come strumento emergenziale; proprio per questo è fondamentale evitare che il ricorso all’emergenza diventi prassi ordinaria. Nella pratica, ha osservato, si riscontra frequentemente l’affidamento di contratti quadro a operatori di grandi dimensioni che non dispongono delle capacità necessarie per svolgere direttamente tutte le prestazioni, con conseguente ricorso a subappalti spesso poco trasparenti e penalizzanti per i professionisti.

Per quanto riguarda l’Appalto Integrato, il Presidente ha evidenziato come i dati dimostrino l’assenza di reali risparmi in termini di tempi e costi. Ha inoltre messo in guardia dal rischio che, quando progettazione ed esecuzione sono concentrate nello stesso soggetto, il progetto finisca per rispondere più agli interessi dell’esecutore che a quelli dell’amministrazione. Pur riconoscendo che in alcune circostanze tale strumento possa trovare giustificazione, ha ribadito che la prassi ordinaria dovrebbe prevedere, in primo luogo, la definizione di un progetto completo in tutte le sue componenti e, successivamente, l’affidamento della realizzazione a un soggetto distinto.

Infine, Busìa ha richiamato l’attenzione sul contesto europeo, evidenziando come il confronto sulle nuove direttive in materia di contratti pubblici sia già avviato e richieda il coinvolgimento di tutti gli attori interessati. In tale sede si definiranno non solo le modalità di semplificazione delle procedure, ma anche il futuro modello europeo dei rapporti commerciali con il resto del mondo. L’obiettivo, ha concluso, deve essere una semplificazione che non riduca la trasparenza, bensì la rafforzi attraverso gli strumenti digitali, anche mediante il contributo alla costruzione di una banca dati europea dei contratti pubblici in collaborazione con la rete delle autorità europee.

Anac: Corretta identificazione del contratto negli atti di gara

Con il Comunicato del Presidente n. 2 del 10 febbraio 2026, il Consiglio di ANAC ha fornito alle stazioni appaltanti indicazioni operative puntuali a fronte delle numerose segnalazioni pervenute e delle richieste di chiarimento in merito alla corretta individuazione del contratto collettivo da indicare nella documentazione di gara.

L’Autorità ha precisato che, tra i contratti collettivi strettamente correlati alle prestazioni oggetto dell’appalto o della concessione, la scelta deve ricadere sui contratti collettivi nazionali di lavoro sottoscritti dalle associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

A tal fine, le stazioni appaltanti sono chiamate a:

  • individuare i CCNL assunti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali come riferimento per la predisposizione delle tabelle ministeriali di determinazione del costo medio del lavoro;
  • qualora l’appalto riguardi un settore privo di specifiche tabelle ministeriali, richiedere al medesimo Ministero di indicare, sulla base delle informazioni disponibili, il CCNL stipulato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative applicabile alle prestazioni oggetto di affidamento.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici impone espressamente che, sin dagli atti di gara e nella decisione di contrarre, venga indicato il contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto o della concessione. In particolare, l’articolo 11, comma 1, stabilisce – quale regola generale – l’obbligo di applicare un CCNL che presenti congiuntamente i seguenti requisiti:

  • sia vigente nel settore e nell’ambito territoriale in cui devono essere eseguite le prestazioni contrattuali;
  • sia stato sottoscritto dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale;
  • presenti una stretta connessione con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione, anche se svolta in via prevalente dall’operatore economico.

L’obbligo di indicazione del CCNL non opera, di norma, nei casi in cui tale previsione risulti inconferente rispetto alla natura del contratto, come nelle forniture senza posa in opera o nei servizi aventi carattere esclusivamente intellettuale.

I criteri sopra richiamati trovano applicazione, nei limiti della compatibilità, anche per l’individuazione dei contratti collettivi riferiti a prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie rispetto a quella principale, qualora tali attività – ove riconducibili alla medesima categoria omogenea – assumano un’incidenza pari o superiore al 30 per cento dell’importo complessivo.

Il Codice delinea inoltre il percorso metodologico che le stazioni appaltanti devono seguire per verificare la stretta correlazione tra ambito di applicazione del CCNL e prestazioni oggetto dell’affidamento. In particolare:

  • occorre preliminarmente individuare il contratto collettivo maggiormente coerente con l’oggetto dell’appalto e con le attività che l’operatore economico sarà chiamato a svolgere, anche in via prevalente;
  • successivamente, è necessario definire l’ambito applicativo del CCNL in relazione ai sottosettori nei quali risultano classificati i contratti collettivi nazionali depositati presso l’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro istituito dal CNEL.

Calcolo dell’incentivo per le funzioni tecniche nei contratti di concessione

Con il parere n. 4023 del 5 febbraio 2026 il servizio di supporto giuridico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti fornisce chiarimenti in merito alle modalità di calcolo dell’incentivo per le funzioni tecniche nei contratti di concessione. Nel caso di concessione, il concessionario non percepisce alcun corrispettivo da parte dell’Amministrazione; potrebbe sorgere il problema di quale considerare base di calcolo per gli incentivi tecnici.

Sul punto, il Ministero richiama la deliberazione del 21.09.2023 n. 187 della Corte dei conti, che ha risposto alla domanda di un Ente, che esponeva un caso analogo a quello in argomento. La Corte ha chiarito che, “ai sensi dell’art. 179 del D. Lgs. 36/2023, il valore di una concessione è costituito dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, stimato dall’ente concedente, quale corrispettivo dei lavori e dei servizi oggetto della concessione, nonché per le forniture accessorie a tali lavori e servizi.

Il valore è stimato al momento dell’invio del bando di concessione (o, nei casi in cui non sia previsto detto bando, al momento in cui l’ente concedente avvia la procedura di aggiudicazione della concessione) ed è calcolato secondo un metodo oggettivo specificato nei documenti di gara della concessione.”. Dal disposto normativo si ricava, pertanto, che il valore della concessione deve essere presente e stimato nel momento dell’invio del bando di gara o, laddove siano previste altre procedure di affidamento, al momento in cui l’ente avvia la procedura di aggiudicazione. Sarà pertanto in capo alla stazione appaltante calcolare il quantum dell’importo da destinare all’incentivo sulla base della propria disciplina della corresponsione degli incentivi.

Appalti, anticipazione del prezzo: il termine di 15 giorni ha natura ordinaria

Il termine di quindici giorni previsto dall’articolo 125 del decreto legislativo 36/2023 per l’erogazione dell’anticipazione negli appalti di lavori non ha natura perentoria. È questo, in sintesi, il chiarimento fornito dal Servizio di supporto giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con il parere n. 4027 del 5 febbraio 2026, in risposta a un quesito relativo alla possibilità di liquidare l’anticipazione anche dopo un significativo lasso di tempo dalla consegna dei lavori.

Il caso prospettato riguarda un operatore economico che, a oltre tre mesi dall’avvio del cantiere e senza aver richiesto stati di avanzamento, ha depositato soltanto in quel momento la polizza fideiussoria necessaria per ottenere l’anticipazione. Il dubbio era se, superato il termine dei quindici giorni dall’effettivo inizio della prestazione, il diritto all’anticipazione dovesse considerarsi definitivamente perso.

L’articolo 125, comma 1, del Codice dei contratti stabilisce che, negli appalti di lavori, l’anticipazione è corrisposta all’appaltatore entro quindici giorni dall’effettivo inizio della prestazione, che coincide con la consegna dei lavori, anche quando l’esecuzione sia avviata in via d’urgenza ai sensi dell’articolo 17, commi 8 e 9. Il legislatore, dunque, collega espressamente il pagamento dell’anticipazione a un momento preciso: l’effettivo avvio dell’esecuzione. Il Ministero richiama proprio questo collegamento funzionale tra anticipazione e inizio della prestazione. L’anticipazione non è una somma svincolata dall’andamento dell’appalto, ma uno strumento finanziario pensato per sostenere l’avvio del cantiere, garantendo liquidità iniziale all’appaltatore affinché possa far fronte ai costi di organizzazione, mobilitazione e prime lavorazioni. In altre parole, l’anticipazione vive in rapporto diretto con l’effettivo inizio dell’intervento. L’erogazione dell’anticipazione è subordinata alla prestazione di una garanzia bancaria o assicurativa. Senza la polizza, la stazione appaltante non può procedere al pagamento. Se la garanzia viene depositata tardivamente, si crea uno scostamento rispetto alla scansione temporale ordinaria, ma non per questo si determina automaticamente la perdita del diritto.

L’anticipazione può essere erogata anche oltre il termine di quindici giorni dalla consegna dei lavori, purché siano rispettate alcune condizioni sostanziali. Occorre verificare il tempo effettivamente trascorso dall’avvio dell’appalto, l’articolazione del cronoprogramma, il concreto sviluppo delle attività di cantiere e, soprattutto, le ragioni addotte dall’appaltatore per il ritardo nel deposito della garanzia. Se il cantiere è effettivamente avviato, le lavorazioni procedono in linea con i tempi contrattuali e il ritardo non è indice di inerzia o di inadempimento imputabile all’appaltatore, l’erogazione può ritenersi compatibile con la ratio della norma.

La risposta ministeriale, quindi, non introduce una deroga al sistema, ma ne chiarisce la logica applicativa. Il termine dei quindici giorni resta la regola ordinaria; tuttavia, non assume carattere decadenziale automatico. L’elemento decisivo non è il mero dato cronologico, ma la coerenza tra anticipazione e fase di effettivo avvio dell’esecuzione. Se tale nesso funzionale permane, l’anticipazione conserva la sua giustificazione.

 

Immobile a privato in cambio di opere pubbliche solo se il valore è adeguato

Un ente locale non può trasferire a un operatore privato la proprietà di un immobile di valore superiore rispetto ai costi delle opere pubbliche che quest’ultimo si impegna a realizzare nell’ambito di un partenariato pubblico-privato. È questo il principio ribadito dall’Autorità Nazionale Anticorruzione con il Parere in funzione consultiva n. 57, approvato il 3 febbraio 2026 in risposta alla richiesta di chiarimenti di un Comune.

La disciplina vigente consente che i bandi di gara prevedano, quale forma di corrispettivo totale o parziale per la realizzazione di opere pubbliche, il trasferimento all’operatore economico della proprietà di beni immobili appartenenti all’ente concedente. Tuttavia, tale possibilità è subordinata a una condizione essenziale: il valore di mercato degli immobili ceduti deve essere commisurato ai costi sostenuti dal privato per l’esecuzione delle opere, senza poterli superare. Secondo la disciplina di cui all’art. 202 del codice dei contratti, risulta quindi esclusa la cessione di beni pubblici che, pur non più destinati a finalità di interesse generale, presentino un valore eccedente rispetto all’impegno economico assunto dall’aggiudicatario per la realizzazione dei lavori.

Nel caso sottoposto all’Autorità, il Comune prospettava la cessione di un terreno a un soggetto privato, a fronte dell’impegno di quest’ultimo a realizzare interventi di miglioramento del lungomare cittadino, ulteriori opere compensative e il riconoscimento all’amministrazione di una quota degli utili derivanti dalla futura vendita delle unità residenziali costruite sull’area ceduta, secondo quanto previsto dal piano economico-finanziario. L’operazione, tuttavia, presenta due profili di criticità: squilibrio di valore (il bene pubblico oggetto di trasferimento risulterebbe di valore superiore rispetto alle opere pubbliche che il privato si obbliga a realizzare); trasferimento del rischio sulla parte pubblica (il recupero dell’eventuale eccedenza di valore sarebbe legato alla vendita degli immobili residenziali realizzati dal privato, circostanza incerta che finirebbe per gravare sostanzialmente sull’amministrazione).

Durc di congruità negli appalti pubblici di lavori edili: le indicazioni di ANAC

Con Comunicato del Presidente approvato dal Consiglio dell’Autorità il 17 dicembre 2025, l’ANAC ha fornito importanti chiarimenti operativi alle stazioni appaltanti in merito alla corretta applicazione del decreto ministeriale 25 giugno 2021, n. 143, con specifico riferimento agli appalti pubblici di lavori nel settore edile.

Il punto di partenza ribadito dall’Autorità è la natura obbligatoria della verifica di congruità dell’incidenza dei costi della manodopera per tutti gli appalti pubblici di lavori edili, indipendentemente dall’importo dell’affidamento.
Lo strumento attraverso cui tale verifica si concretizza è il cosiddetto Durc di congruità, introdotto dal D.M. n. 143/2021 con finalità di tutela sostanziale del lavoro: garantire il rispetto dei contratti collettivi di settore, contrastare il lavoro irregolare e prevenire fenomeni di dumping contrattuale.

Il procedimento di verifica della congruità

Il controllo è demandato alla Cassa Edile/Edilcassa territorialmente competente e si articola in una sequenza procedurale definita:

  1. Denuncia di Nuovo Lavoro (DNL) – L’impresa affidataria trasmette alla Cassa Edile i dati del cantiere mediante il portale Edilconnect della CNCE, indicando valore complessivo dell’opera, quota dei lavori edili, soggetto committente ed eventuali imprese subappaltatrici o sub-affidatarie.

  2. Richiesta della certificazione – Tramite il medesimo portale può essere richiesta l’attestazione di congruità, che la Cassa Edile rilascia entro dieci giorni dall’istanza, presentata dal committente o dall’impresa affidataria in occasione dell’ultimo stato di avanzamento lavori e comunque prima del saldo finale.

  3. Verifica economica – La Cassa Edile confronta il costo del lavoro dichiarato con le percentuali minime di incidenza della manodopera stabilite dall’Accordo collettivo di settore. In presenza di corrispondenza, viene rilasciato il Durc di congruità.

Esiti della verifica e regolarizzazione

L’attestazione può concludersi:

  • con esito positivo, mediante rilascio del certificato di congruità;

  • con esito negativo, qualora emerga uno scostamento rispetto alle percentuali minime.

Se lo scostamento è pari o inferiore al 5%, l’attestazione può comunque essere rilasciata previa dichiarazione motivata del direttore dei lavori.
Diversamente, quando la differenza supera il 5%, l’impresa dispone di 15 giorni per regolarizzare versando il costo della manodopera mancante. In caso di mancata regolarizzazione, la Cassa Edile procede all’iscrizione dell’impresa nella Banca nazionale delle imprese irregolari, con conseguente impossibilità di ottenere il saldo finale dei lavori.

Soggetti legittimati e momento della richiesta

Le disposizioni normative non prevedono deroghe né in relazione ai soggetti legittimati a richiedere il Durc di congruità né con riguardo al momento della richiesta.
La certificazione deve essere domandata dal committente o dall’impresa affidataria in occasione dell’ultimo SAL e prima del pagamento finale.

Ne consegue che, anche nell’ipotesi di pagamento diretto al subappaltatore da parte della stazione appaltante, permane l’obbligo per l’amministrazione di acquisire dall’appaltatore principale l’attestazione di congruità della manodopera.
Resta infatti in capo all’impresa affidataria l’onere di inserire tutti i dati di cantiere nel portale Edilconnect e, correlativamente, la legittimazione a richiedere il rilascio del Durc di congruità.

Contratto misto di concessione e appalto, si applica la disciplina dei settori ordinari

Con il Parere in funzione consultiva n. 56, approvato dal Consiglio dell’Autorità il 21 gennaio 2026, l’ANAC interviene sul regime giuridico dei contratti misti che combinano elementi di concessione e di appalto pubblico, offrendo un chiarimento interpretativo di particolare rilievo per le stazioni appaltanti.

Il principio affermato dall’Autorità è netto: la disciplina prevista dal Codice dei contratti pubblici per gli appalti nei settori ordinari trova applicazione solo quando la componente riconducibile all’appalto pubblico raggiunga o superi la soglia di rilevanza europea indicata dall’articolo 14 del d.lgs. 36/2023. Diversamente, qualora tale componente sia di valore inferiore alla soglia, il contratto misto resta assoggettato alla disciplina propria delle concessioni, contenuta nel Libro IV, Parte II, del Codice, con conseguente applicazione, per gli affidamenti sotto soglia, dell’articolo 187.

Il parere trae origine dalla richiesta formulata da un Consiglio regionale del Nord Italia, che aveva avviato sul MePA una trattativa diretta per l’affidamento del servizio di installazione e gestione di distributori automatici di bevande e alimenti, nonché di erogatori d’acqua comprensivi della fornitura di bombole di CO₂, per un importo complessivo inferiore a 140.000 euro.

La stazione appaltante aveva qualificato l’operazione come contratto misto, ravvisando:

  • una componente di concessione di servizi, relativa all’installazione e gestione dei distributori automatici;
  • una componente di appalto, riferita all’installazione e gestione degli erogatori d’acqua con fornitura di CO₂.

Nonostante tale qualificazione, l’amministrazione aveva ritenuto applicabile la disciplina dell’appalto, procedendo mediante affidamento diretto. Un operatore economico ha tuttavia contestato tale impostazione, sostenendo che l’oggetto prevalente fosse riconducibile alla concessione e che, pertanto, dovesse essere applicata la procedura negoziata prevista dall’articolo 187 del Codice.

Nel dirimere la questione, l’ANAC richiama il criterio generale secondo cui, nei contratti misti contenenti elementi di concessione di servizi e di contratto di forniture, l’oggetto principale deve essere individuato in base al valore stimato più elevato delle prestazioni considerate. La lettura coordinata dell’articolo 14, comma 21, e dell’articolo 180, comma 3, del d.lgs. 36/2023 conduce dunque a ritenere che la disciplina degli appalti nei settori ordinari operi soltanto se la componente di appalto superi la soglia pertinente.  In caso contrario, il contratto conserva la natura di concessione e resta regolato dalle disposizioni del Libro IV del Codice, con applicazione delle specifiche modalità di affidamento previste per le concessioni sotto soglia.

Il chiarimento dell’ANAC assume rilievo sistematico, poiché ribadisce la centralità del criterio del valore economico della prestazione prevalente nella qualificazione dei contratti misti e contribuisce a delimitare l’ambito di utilizzo dell’affidamento diretto negli scenari in cui coesistano modelli negoziali differenti. Ne deriva un rafforzamento delle garanzie di corretta qualificazione giuridica dell’affidamento e, più in generale, della coerenza applicativa del d.lgs. 36/2023 nel settore delle concessioni di servi