Il Consiglio non è tenuto ad adottare atti deliberativi di riconoscimento di DFB che siano già stati ammessi alla massa passiva

La Corte dei conti, Sez. Sicilia, con deliberazione n. 26/2021 ha ribadito che il Consiglio comunale non è tenuto ad adottare atti deliberativi di riconoscimento di debiti fuori bilancio che siano già stati ammessi alla massa passiva e liquidati dalla Commissione straordinaria di liquidazione per tutte le fattispecie previste dall’art. 194 del Tuel. Nel merito, si era già espressa la Sezione Autonomie, con deliberazione n. 12/SEZAUT/2020/QMIG, pronunciando il seguente principio di diritto “Per i debiti fuori bilancio rinvenienti da atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre precedente a quello dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, non assume carattere indefettibile la previa adozione della deliberazione consiliare di riconoscimento, spettando all’organo straordinario di liquidazione ogni valutazione sull’ammissibilità del debito alla massa passiva.” Di fatto viene superato l’orientamento restrittivo, maturato presso molte Sezioni regionali di controllo, che hanno ritenuto necessario il previo riconoscimento del debito da parte dell’organo consiliare ai fini dell’inclusione del piano di rilevazione. La disciplina relativa al dissesto presenta, infatti, caratteri di specialità e dal quadro normativo si rileva la volontà del Legislatore di rendere quanto più possibile ampia la competenza dell’organo straordinario di liquidazione. Con l’art. 254 del TUEL il legislatore si è fatto carico di apprestare in favore dell’organo straordinario di liquidazione idonei strumenti istruttori per adottare le determinazioni di competenza anche con riguardo alle ipotesi di debito fuori bilancio connotate da maggiori margini di discrezionalità. La competenza dell’Osl al riconoscimento dei debiti fuori bilancio è da intendersi in senso atecnico e l’inserimento nella massa passiva del debito da parte dell’Osl ha funzione costitutiva ed esaurisce tutti i prerequisiti richiesti per le successive fasi di liquidazione e pagamento, senza ulteriori formalità in capo agli organi comunali, ordinari e straordinari. Diversamente opinando si realizzerebbe una duplicazione di funzioni e o di attività, contraria alle esigenze di celerità e certezza delle risultanze proprie della procedura di liquidazione.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Il debito non ammesso alla massa passiva dall’OSL grava sul bilancio ordinario del comune

Il debito da sentenza esecutiva riguardante il pagamento di somme a titolo di indennità espropriativa e di occupazione di urgenza  in favore di cooperative edilizie, escluso dalla massa passiva dell’Organo straordinario di liquidazione, ricade sul bilancio “ordinario” del Comune al termine della procedura di dissesto. È quanto stabilito dal TAR Sicilia – sezione staccata di Catania (Sezione Prima), con sentenza n. 2044/2020 del 7 agosto 2020.  Secondo i giudici, la circostanza che l’organo straordinario di liquidazione abbia ritenuto di non ammettere il debito alla massa passiva con provvedimento ormai consolidatosi, non esonerava l’Ente locale dal dare esecuzione alla sentenza, ferma restando la possibilità di avvalersi dei rimedi approntati dall’ordinamento per aggredire siffatta decisione del medesimo organo straordinario, ciò che non risulta essere avvenuto.
La mancata ammissione alla massa passiva imponeva agli uffici ed all’organo consiliare dell’Ente di seguire l’ordinaria procedura di esecuzione della sentenza, a cominciare dal riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio, corrispondendo tale adempimento oltre che alle molteplici esigenze di controllo democratico, alla necessità di verificare il permanere degli equilibri di bilancio e di garantire il reperimento delle fonti di copertura.
Sotto altro profilo, il Comune avrebbe potuto, ad avviso del Collegio, ben attivare ogni iniziativa utile, tra cui il giudizio ad istanza di parte ai sensi dell’art. 172, comma 1, lett. d) Codice giustizia contabile, per contrastare la decisione dell’OSL.
La separazione della gestione «dissestata» (affidata all’OSL, organo sostitutivo dell’amministrazione in carica) da quella ordinaria (di competenza degli organi interni all’Ente) e l’intervenuta chiusura della procedura dissestuale non possono, a maggior ragione dopo l’estinzione della gestione straordinaria, che condurre alla declaratoria dell’obbligo del Comune di imputare le somme al proprio bilancio «ordinario» e di dare sollecita esecuzione al titolo azionato, ferme restando le azioni di rivalsa che, a pena di danno erariale, vanno poste in essere attraverso gli strumenti approntati dall’ordinamento. D’altronde, ogni diversa considerazione volta a limitare ulteriormente l’avvio e la definizione della procedura volta al completo pagamento delle somme dovute contraddirebbe, nel caso di specie, la logica che sottende il carattere costituzionalmente necessario della «previsione di una fase di esecuzione coattiva delle decisioni di giustizia, […] connotato intrinseco ed essenziale della stessa funzione giurisdizionale» (Corte cost. nn. 419 e 4-OMISSIS-5 del 1995).

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Riconoscimento debiti fuori bilancio in enti dissestati

Un Comune campano in dissesto ha posto una serie di quesiti alla Sezione regionale della Corte dei conti, attinenti alla delicatissima fase della rilevazione della massa passiva del dissesto e, in particolare, all’individuazione del corretto iter amministrativo da seguire allorquando vengano in rilevo debiti fuori bilancio, formatisi prima della dichiarazione di dissesto e non riconosciuti dall’Ente entro la data di tale dichiarazione. In sintesi, il punto di interesse del Comune istante risiede nella necessità di sapere se, per la formazione della massa passiva (ex art. 254 TUEL), sia sempre necessario l’intervento dell’organo consiliare, per il riconoscimento del debito” da inserire nella massa stessa, o se non possa piuttosto provvedere direttamente l’OSL, ovviamente per le sole obbligazioni passive che nascono da “fatti ed agli atti i gestione verificatisi entro il 31 dicembre precedente a quello dell’ipotesi del bilancio stabilmente riequilibrato”.
I giudici contabili, con deliberazione n. 57/2020, dopo un’ampia ricostruzione normativa del dissesto, esamina l’orientamento consolidato della magistratura contabile che in più occasioni si è negativamente pronunziata sulla possibilità di individuare “deroghe” all’ordinaria competenza del consiglio comunale sul riconoscimento dei debiti fuori bilancio, ex art. 194 TUEL, anche in pendenza della procedura di dissesto. Non è normativamente previsto o altrimenti ricavabile dall’apparato ordinamentale, il potere dell’OSL di deliberare il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, che resta una prerogativa esclusiva dell’Ente.
Tuttavia, tale orientamento, secondo i giudici campani, non tiene in debita considerazione le norme speciali applicabili alla procedura di dissesto, laddove quest’ultime danno luogo ad un “microsistema normativo” di regole proprie, inderogabili ed eccezionali, da valutare nella loro specialità (e specificità di interessi perseguiti) in sé ed in comparazione con le norme generali, che possono essere applicate al dissesto solo se compatibili con i superiori interessi che giustificano il predetto “microsistema”. La situazione di dissesto finanziario, dunque, presuppone – per definizione – proprio l’impossibilità di far fronte alle criticità economico-finanziarie con le “modalità” di cui agli artt. 193 e 194, ossia con le procedure ordinarie di riequilibrio e con le procedure ordinarie di riconoscimento di debito. In pendenza del dissesto, le esigenze ordinarie “sbiadiscono” a favore di quelle straordinarie, proprie del dissesto stesso, sinteticamente riassumibili nella necessità di assicurare la continuità amministrativa dell’Ente in uno con la tutela dei creditori dell’Ente stesso, da realizzare in tempi celeri e con procedure flessibili, rette dall’Organo Straordinario di Liquidazione. Del resto, la separazione gestionale e patrimoniale che caratterizza la procedura straordinaria, nonché lo stato di conclamato squilibrio finanziario, che caratterizzano il dissesto, svuotano di significato la deliberazione del consiglio, per le finalità alle quali essa è ordinariamente preordinata, e segnatamente per la riconduzione al ciclo di bilancio della spesa, oltre che per la verifica degli equilibri del bilancio stesso e per la provvista di copertura dei relativi oneri finanziari. La possibile legittimazione dell’OSL al riconoscimento dei debiti dell’ente dissestato, secondo la Corte, potrebbe essere compatibile anche con la natura del potere esercitato con il predetto riconoscimento per le cinque fattispecie elencate dal comma 1 dell’art. 194 TUEL. Trattasi di fattispecie che, a fini del riconoscimento del relativo debito, implicano valutazioni discrezionali di ampiezza progressivamente crescente, man mano che dall’ipotesi di cui alla lettera a) si passa a quelle successive, fino alla lettera e) del precitato art. 194, comma 1, TUEL.
I profili esaminati dalla Corte lasciano intravedere possibili aperture per una revisione dell’indirizzo consolidato (al quale anche la Sezione Campania ha ampiamente contribuito), circa la giuridica necessità che l’organo consiliare dell’ente pervenga al riconoscimento dei debiti fuori bilancio (ex art. 194 TUEL) anche in pendenza di dissesto (ex art. 244 e ss, TUEL). Il Collegio, peraltro, è ben consapevole dei profili di novità maturate sulle norme del dissesto, che potrebbero giustificare il prospettato diverso orientamento.
In conclusione, i giudici hanno deciso comunque di rimettere al Presidente della Corte dei conti ogni valutazione sull’opportunità di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite la questione interpretativa, da compendiare nel seguente duplice quesito, volto a stabilire:

a) “se, per la formazione della massa passiva, ex art. 254 TUEL, sia sempre necessario l’intervento dell’organo consiliare per il «riconoscimento del debito» da inserire nella massa stessa o se non possa piuttosto provvedere direttamente l’OSL, ovviamente per le ole obbligazioni passive che nascono da «fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre precedente a quello dell’ipotesi del bilancio stabilmente riequilibrato»”.

b) “se, riconosciuta la competenza dell’O.S.L., la stessa possa riferirsi a tutte le fattispecie di riconoscimento di debito elencate nel comma 1 dell’art. 194 TUEL, ovvero ad alcune soltanto di esse e, in ipotesi, a quali”.

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Dissesto finanziario, fondo di cassa da trasferire all’organo straordinario di liquidazione

Con deliberazione n. 39/2020, la Corte dei conti, Sez. Sicilia, ha reso il proprio parere in merito all’esatta interpretazione delle norme che, nell’ambito dell’acquisizione e della gestione dei mezzi finanziari per il risanamento dell’ente dissestato (c.d. massa attiva), definiscono l’individuazione del fondo cassa da trasferire all’organo straordinario di liquidazione. In particolare, il quesito posto dall’ente è volto ad appurare se, tra i residui passivi pagati prima della dichiarazione di dissesto da computare nel saldo iniziale di cassa di competenza dell’organo straordinario di liquidazione, debbono essere compresi i mandati effettuati a tale data, a titolo di rimborso dell’anticipazione di tesoreria, con la possibile di considerare l’ente creditore nei confronti della gestione liquidatoria per il diritto al rimborso della quota negativa del saldo iniziale di cassa della OSL, con conseguente iscrizione di tale diritto di credito  nel bilancio di previsione del primo esercizio dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato.
I giudici contabili, all’esito di una ricostruzione del quadro normativo (art. 255, comma 10 del TUEL, come modificato dalla legge n. 205/2017 e DPR 378/1993) e giurisprudenziale formatasi in materia nel tempo, hanno evidenziato che scopo della procedura di dissesto permane, tuttora, quello di creare masse e gestioni separate (finalizzate, l’una, alla tacitazione delle pendenze pregresse e, l’altra, allo stabile riequilibrio del bilancio). Di conseguenza, nella determinazione del fondo cassa iniziale da trasferire all’OSL, la compensazione non può operare con riguardo a pagamenti effettuati dall’Ente relativamente a residui passivi di propria competenza (in specie, la restituzione dell’anticipazione di tesoreria) in quanto ciò non sarebbe conforme né al principio di separazione delle masse né al chiaro disposto di cui all’art. 255, comma 10, del TUEL, come modificato dall’articolo 1, comma 878, lett. b) della legge n. 205/2017.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

 

 

Dissesto finanziario, l’anticipazione di tesoreria non rientra nella competenza dell’OSL

L’art. 255, comma 10 del TUEL, come modificato dall’art. 7, comma 878, lett. b) della legge n. 205/2017 (legge di bilancio 2018), dispone che “Non compete all’organo straordinario di liquidazione l’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria di cui all’articolo 222 e dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata, ai mutui passivi già attivati per investimenti, ivi compreso il pagamento delle relative spese, nonché l’amministrazione dei debiti assistiti dalla garanzia della delegazione di pagamento di cui all’articolo 206”. Di conseguenza, dal 1° gennaio 2018, non compete all’Organismo straordinario di liquidazione l’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria di cui all’art. 222 del TUEL.
L’anticipazione di tesoreria, secondo l’orientamento giurisprudenziale, consente all’ente locale la stabilità necessaria per garantire il regolare corso dei pagamenti. Per tale ragione, l’anticipazione non è considerata una forma di indebitamento (art. 3, comma 17 della n. L. 350/2013) per l’ente locale che vi ricorre, non comportando risorse aggiuntive, ma consente di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio.
Trattasi di un’obbligazione ex lege finalizzata a consentire agli enti locali in dissesto finanziario di poter disporre di un’anticipazione di liquidità a breve termine per far fronte a improrogabili impegni di spesa corrente. La dichiarazione di dissesto produce l’effetto di superare la gestione ordinaria, di competenza degli organi ordinari dell’ente, ed in special modo del Consiglio comunale, cui compete il compito di riequilibrare il bilancio con una serie di manovre correttive, dalla gestione straordinaria di competenza dell’organo di liquidazione, cui spetta la tacitazione delle pretese creditorie e la risoluzione di eventuali pendenze pregresse.
La questione concernente la competenza o meno dell’OSL alla luce della citata novella legislativa, è stato oggetto di attenzione da parte delle Sezioni di controllo della Corte dei conti, le quali si sono espresse con diversi pareri resi in merito. In particolare, la Sez. Puglia, con deliberazione n. 96/2019, ha avuto modo di rilevare come la normativa che si è succeduta nel tempo abbia determinato una netta separazione di compiti e competenze tra la gestione passata (attribuita all’OSL) e quella corrente (attribuita agli organi istituzionali dell’ente). Con riferimento ai compiti dell’OSL, la Sezione ha evidenziato che l’OSL, ai sensi dell’art. 252, comma 4 del TUEL, ha competenza relativamente a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato (che il consiglio dell’ente locale presenta per l’approvazione al Ministro dell’Interno entro il termine perentorio di 3 mesi dalla data di emanazione del decreto di nomina dell’OSL; art. 259, comma 1) e provvede alla:

  • rilevazione della massa passiva, ai sensi dell’art. 254);
  • acquisizione e la gestione dei mezzi finanziari disponibili ai fini del risanamento, ai sensi dell’art. 255;
  • liquidazione e al pagamento della massa passiva, ai sensi dell’art. 256 (art. 252, comma 4).

Per quanto riguarda la disciplina relativa all’attività di acquisizione e gestione dei mezzi finanziari per il risanamento da parte dell’OSL, la Corte ha osservato che l’art. 255 TUEL, dopo aver previsto le attività dell’OSL finalizzate all’accertamento della massa attiva (commi 1-9), identifica ciò che esula dalle competenze della gestione straordinaria (comma 10); si tratta di una previsione che nel corso del tempo ha conosciuto un incremento degli ambiti sottratti all’OSL. In dettaglio, al fine di «assicurare la copertura e la continuità del servizio di tesoreria su tutto il territorio nazionale, tenuto conto dell’essenzialità del medesimo per il funzionamento degli enti locali, nonché di garantirne la sostenibilità economico finanziaria, anche per finalità di tutela e di coordinamento della finanza pubblica», l’art.1, comma 878, lett. b), della l. n. 205/2017 ha sancito l’esclusione dalle competenze dell’OSL dell’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria.
In virtù del principio generale di irretroattività della legge, la Corte ha stabilito che per effetto della modifica apportata all’art. 255, comma 10 TUEL dalla legge di bilancio 201), dall’1.1.2018 l’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria esula dalle competenze dell’OSL. Laddove – a seguito di un dissesto dichiarato entro il 2017 – l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato sia stata deliberata nel 2018, l’anticipazione di tesoreria non rimborsata al 31.12.2017 continuerà, invece, a ricadere (ex art. 252, comma 4 TUEL) nel perimetro delle attribuzioni dell’organo straordinario. In tale fattispecie, la ricostituzione di fondi vincolati, in ipotesi diligentemente (ex art. 195, comma 1, TUEL) effettuata dall’istituto tesoriere a seguito della dichiarazione di dissesto ed entro il 31.12.2017, determina un incremento dell’anticipazione di tesoreria da rimborsare, essendo detto incremento immanente nel vincolo sull’anticipazione di tesoreria derivante dall’utilizzo di entrate vincolate (art. 195, comma 3, TUEL). Pertanto il ripiano del relativo indebitamento ricade nella competenza dell’OSL.

 

Autore: la redazione PERK SOLUTION