Accesso da remoto al protocollo informatico e al sistema di contabilità da parte dei consiglieri

Sussiste il diritto dei consiglieri comunali e provinciali di ottenere dagli uffici dell’Ente, nonché dalle aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. È riconosciuto, altresì, il diritto dei consiglieri ad accedere da remoto al protocollo informatico ed al sistema informatico contabile dell’ente, in relazione ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo, non potendo essere esteso al contenuto della documentazione, la cui acquisizione rimane soggetta alle ordinarie regole in materia di accesso. È quanto ribadito dal Ministero dell’Interno (parere del 28 luglio 2021), in riscontro ad un quesito formulato da un segretario comunale, in merito alla possibilità dei consiglieri di accedere da remoto al protocollo informatico ed al sistema di contabilità dell’ente, ai sensi dell’art. 43 del TUEL. Il Ministero, nel richiamare la giurisprudenza amministrativa, ribadisce che il diritto di accesso del consigliere è sottoposto alla regola del ragionevole bilanciamento propria dei rapporti tra diritti fondamentali; se da un lato è vero che il diritto di accesso di un consigliere comunale è più ampio per il proprio mandato politico-amministrativo, rispetto all’accesso agli atti amministrativi previsto dall’art. 7 della legge n. 241/1990, è altrettanto vero che tale estensione non implica che esso possa sempre e comunque esercitarsi con pregiudizio di altri interessi riconosciuti dall’ordinamento meritevoli di tutela, e dunque possa sottrarsi al necessario bilanciamento con quest’ultimi.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Diritto di accesso agli atti e interruzione di pubblico servizio

L’esercizio legittimo del diritto d’accesso previsto dalla L. n. 241 del 1990, art. 22 e ss., non integra, anche quando esercitato con plurime richieste, l’elemento oggettivo del reato di cui all’art. 340 c.p., se non è dimostrato il nesso di causalità fra le plurime richieste e il turbamento dell’attività del pubblico ufficio o servizio, né l’elemento soggettivo, se non sia accertata la coscienza e volontà, anche nella forma del dolo eventuale, del privato di strumentalizzare il diritto d’accesso per turbare il regolare funzionamento delle attività contemplate dall’art. 340 c.p.. È quanto stabilito dalla Corte di Cassazione, con la sentenza n. Sentenza 1° luglio 2021, n. 25296. Nel caso di specie, la Corte di appello di Firenze, con sentenza n. 6690/2019 del 28/11/2019, riformando la decisione del Tribunale di Firenze, ha assolto il privato cittadino dal reato residuo ascrittogli ex artt. 81 e 340 c.p. – per avere turbato con condotte intimidatorie la regolarità dei servizi del Comune con continue e immotivate richieste di accesso agli atti così da impegnare totalmente (dal luglio del 2011 al gennaio del 2014) i servizi tecnici e legali a copiare gli atti per rispondere ai quesiti da lui posti circa svariate pratiche edilizie. La Corte ha evidenziato che costituisce interruzione di ufficio o di pubblico servizio ogni condotta che determini una qualunque temporanea alterazione, oggettivamente apprezzabile, della regolarità dell’ufficio o del servizio, anche se coinvolgente un settore e non la totalità delle attività (Sez. 6, n. 1334 del 12/12/2018, dep. 2019, Carannante, Rv. 274836; Sez. 5, n. 1913 del 16/10/2017, dep. 2018, Andriulo, Rv. 272321; Sez. 6, n. 19676 del 16/04/2014, Musolino, Rv. 259768), il che particolarmente vale quando il settore si inserisce in un ufficio di non grandi dimensioni (Sez. 6 n. 6412 del 2 febbraio 2016, Caminiti, non mass.). Tuttavia, il reato ex art. 340 c.p., non è configurabile se il servizio pubblico nel suo complesso continua a funzionare regolarmente adempiendo allo scopo per il quale è stato predisposto (Sez. 6, n. 9422 del 17/02/2016, non mass.). La Corte di appello ha rilevato, in specie, che dai contenuti delle testimonianze acquisite si ricava che: a) l’imputato (che agì rappresentando soggetti che avevano interessi specifici in relazione alle situazioni oggetto delle istanze e che esercitavano il diritto riconosciuto dalla L. n. 241 del 1990, art. 22) si è sempre comportato educatamente, ha rispettato i protocolli – senza pretendere trattamenti di favore o risposte prima dello scadere dei termini fissati dalla legge – e non ha formulato istanze pretestuose o richiesto atti inesistenti; b) l’ufficio comunale non è mai stato costretto a chiudere a causa della condotta di G., nè, in conseguenza dei colloqui fra gli impiegati e l’imputato si sono mai formate code tali da congestionare l’uffici impedendone il normale funzionamento.

 

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Diritto di accesso agli atti da parte del terzo sottoscrittore di un accordo transattivo con la PA

Sussiste in capo al soggetto – controparte contrattuale della Amministrazione e titolare di specifiche pretese creditorie nascenti dalla stipulazione dell’accordo transattivo – di un “interesse diretto, concreto e attuale” ex art. 22, comma 1, lett. b), legge n. 241/90 alla conoscenza degli atti, di tutti gli atti, esecutivi di quel rapporto e, segnatamente, dei mandati di pagamento all’uopo disposti dal Comune. È quanto evidenziato dal TAR Campania, con sentenza n. 5267 del 16 novembre 2020. Nel caso di specie la società ricorrente – a seguito della stipulazione di un accordo transattivo con il resistente Comune, avente ad oggetto il rapporto inter partes riveniente dall’espletamento del servizio di igiene urbana da parte di essa ricorrente, ed oggetto di contenzioso in sede civile – chiedeva di accedere a copia di tutti i mandati di pagamento emessi dal Comune a favore della ricorrente in ragione di detta transazione. Ciò al fine di conoscere gli importi effettivamente liquidati e la tempistica degli stessi, al dichiarato scopo di eventualmente attivare la clausola di cui all’art. 4 della transazione non essendo stata pagata la transazione nella sua interezza, anche a seguito di presunti pignoramenti da parte di terzi.
I giudici amministrativi hanno ricordato che l’accesso agli atti costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, afferente a livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali “di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. L’art. 24, comma 7, l. 241/90 prescrive infatti che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (in senso analogo: art. 4, comma 1, DM 415/94).
Le prerogative difensive, indefettibilmente garantite in sede giurisdizionale o procedimentale dai principi costituzionali (artt. 24, 97, 111 e 113 Cost.) nonché dalle disposizioni della CEDU (art. 6) e dalla Carta di Nizza (art. 47), devono indefettibilmente essere garantite. Di talché, allorquando la conoscenza di atti sia necessaria all’esercizio di dette prerogative (che altrimenti non potrebbero esplicarsi, in tutto o in parte), l’interesse alla riservatezza ovvero le ragioni di segretezza, o ancora gli altri, diversi, interessi sottesi ai casi di limitazione o esclusione del diritto di accesso, recedono, determinando la riespansione della regola generale costituita dalla ostensibilità degli atti.

 

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Diritto di accesso agli atti da parte del Consigliere comunale

Il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno, con parere reso in risposta ad una segnalazione da parte di un consigliere comunale, delinea le coordinate normative ed interpretative di cui occorre tenere presente e valutare in ordine all’esercizio del diritto di accesso, esercitabile dai consiglieri comunali, ai sensi dell’art. 43, comma 2, del TUEL. Tale disposizione prevede che “I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”.
Tale forma di diritto di accesso, finalizzata al controllo politico-amministrativo sull’ente, presenta confini più ampi del diritto di accesso riconosciuto al cittadino nei confronti del Comune di residenza (art. 10 TUEL) o, più in generale, nei confronti della P.A., disciplinato dalla legge n. 241/1990. Il diritto di accesso dei consiglieri, infatti, è strettamente funzionale all’esercizio delle loro funzioni, alla verifica e al controllo del comportamento degli organi istituzionali decisionali dell’ente locale ai fini della tutela degli interessi pubblici (piuttosto che di quelli privati e personali) e si configura come peculiare espressione del principio democratico dell’autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività (cfr. T.A.R. Basilicata – sez. I, 3 agosto 2017, n.564, richiamata anche da T.A.R. Sicilia – Catania n.926 del 4 maggio 2020).
Il diritto ad ottenere dall’ente tutte le informazioni utili all’espletamento del mandato non incontra alcuna limitazione derivante dalla loro eventuale natura riservata, fermo restando che esso deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative. Tuttavia la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto dall’Ente, al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto stesso (cfr. Cons. Stato – sez. V, 5 settembre 2014, n.4525; T.A.R. Toscana – sez. I, 28 gennaio 2019, n.133).
La recente giurisprudenza amministrativa è giunta alla conclusione che il diritto di accesso dei consiglieri comunali vada necessariamente correlato al progressivo e radicale processo di digitalizzazione dell’organizzazione e dell’attività amministrativa, risultante dal Codice dell’Amministrazione digitale (TAR Basilicata, sentenza n. 599/2019). I giudici amministrativi, hanno ribadito che tale disciplina, per quanto di rilievo, impone allo Stato, alle regioni e alle autonomie locali di assicurare “la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale”, “utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell’informazione e della comunicazione” (cfr. art. 2, co. 1), e precisando che “i dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall’ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dei privati”. Ne consegue che l’Amministrazione comunale abbia il dovere di dotarsi di una piattaforma integrata di gestione documentale, nell’ambito della quale è inserito anche il protocollo informatico. Corrispondentemente, il consigliere comunale ha il diritto di soddisfare le esigenze conoscitive connesse all’espletamento del suo mandato anche attraverso la modalità informatica, con accesso da remoto (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 4 aprile 2019, n. 545; T.A.R. Sardegna, 4 aprile 2019, n. 317). In particolare, al fine di evitare ogni accesso indiscriminato alla totalità dei documenti protocollati, il TAR ha manifestato “l’avviso che l’accesso da remoto vada consentito in relazione ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo, non potendo essere esteso al contenuto della documentazione, la cui acquisizione rimane soggetta alle ordinarie regole in materia di accesso – tra le quali la necessità di richiesta specifica” (v. anche sent. del C.d.S. n.3486 dell’8.06.2018).
A tal riguardo, si ricorda che il TAR Friuli-Venezia Giulia, con sentenza 9 luglio 2020, n. 253, ha ritenuto legittimo il diniego opposto dall’Amministrazione alla richiesta avanzata da un consigliere comunale di accedere da remoto, mediante apposite credenziali e password, al sistema informatico (in particolare, al protocollo informatico e al sistema informatico contabile) del Comune, trattandosi di modalità che esorbita dai limiti funzionali di esercizio del diritto di accesso previsto dall’art. 43, comma 2, del TUEL. Secondo i giudici friulani, tale modalità di esercizio del diritto di accesso, oltre a consentire un accesso potenzialmente illimitato a tutti gli atti che, a vario titolo, transitano (sono transitati o transiteranno) per il sistema informatico comunale, pare, in ogni caso, travalicare il limite intrinseco della utilità per l’espletamento del mandato, che perimetra tale particolare forma di accesso che, pur estendendosi alle “notizie” e alle “informazioni” in possesso dell’ente, va, in concreto, esercitato in maniera necessariamente ragionevole e congrua al vincolo di funzionalità che lo connota, essendo mero strumento per svolgere in maniera consapevole, informata, adeguatamente preparata e, occorrendo, costruttivamente critica il ruolo di componente dell’organo consiliare. Molti atti che vengono “veicolati” attraverso il protocollo comunale, anche se resi disponibili in forma di mera sintesi, possono rendere immediatamente consultabili “dati”, anche personalissimi, che non possono considerarsi in alcun modo attratti nella sfera di necessaria conoscenza e/o conoscibilità che deve essere assicurata ai consiglieri comunali, sì da rendere, conseguentemente, ingiustificato il “trattamento” che in tal modo verrebbe effettuato, peraltro in assenza delle necessarie garanzie, essendo palese che il “segreto” cui sono tenuti i consiglieri comunali ai sensi dell’art. 43, comma 2, ult. periodo, TUEL nulla ha a che vedere con le garanzie che devono, per l’appunto, presidiare il trattamento dei dati personali. È quanto stabilito dal TAR Friuli-Venezia Giulia, con sentenza 9 luglio 2020, n. 253.

 

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Il creditore del Comune in Piano di riequilibrio ha diritto di accesso a tutti gli atti pertinenti alla procedura

Dal punto di vista soggettivo, sussiste la legittimazione della ricorrente a richiedere l’ostensione dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale avviata dal Comune, ai sensi dell’art. 243-bis d. lgs. 267/2000; tale legittimazione sussiste:

  • sia ai sensi dell’art. 5 comma 2 del d. lgs. n. 33/2013, venendo in considerazione atti detenuti dall’amministrazione comunale non rientranti nelle ipotesi di esclusione dell’accesso civico di cui all’art. 5-bis d.lgs. 33/2013, e quindi soggetti ad accesso civico da parte di chiunque (e concretamente esercitato dalla parte ricorrente con l’istanza del 26 gennaio 2020);
  • sia ai sensi dell’art. 22 e ss. L. 241/90, essendo la ricorrente titolare di interesse qualificato all’accesso in quanto creditore dell’amministrazione comunale e come tale portatrice di un interesse differenziato alla conoscenza della solidità patrimoniale dell’amministrazione e alle iniziative intraprese per garantirla.

Dal punto di vista oggettivo, sussiste parimenti il diritto della ricorrente ad accedere a tutti gli atti pertinenti alla procedura in questione, non sussistendo né essendo state dedotte dall’amministrazione comunale – nemmeno a fronte della specifica richiesta istruttoria formulata da questo Tribunale – ragioni ostative all’ostensione o alla pubblicazione degli atti ai sensi della normativa vigente in materia di accesso civico (art. 5-bis d.lgs. 33/2013) e di accesso documentale (art. 24 L. 241/90).
È quanto stabilito il TAR Lombardia, Sezione di Brescia, con sentenza n. 547 del 17 luglio 2020, nel ricorso (fondato) promosso da una Società creditrice dell’Ente, per ottenere la condanna dell’amministrazione alla pubblicazione di tutti i documenti pertinenti alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243-bis e ss. d. lgs. 267/2000, ovvero per l’accertamento del diritto di accesso della  Società medesima ai sensi degli artt. 22 e ss. l. 241/90, con eventuale nomina di un commissario ad acta in caso di persistente inottemperanza.

Autore: La redazione PERK SOLUTION