Agenti contabili, principi generali in materia di conti giudiziali

La Corte dei conti, Sez. Molise, con deliberazione n. 39/2021, pronunciandosi nel giudizio di conto, promosso nei confronti degli agenti contabili di una Azienda Sanitaria Regionale, condannati alla restituzione delle somme in favore dell’ente delle somme addebitate, per irregolarità parziale dei conti giudiziali, ha, tra l’altro, condotto una ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale in materia di conti giudiziali che impongono l’obbligatorio controllo giurisdizionale del corretto utilizzo delle risorse pubbliche da parte di tutti gli agenti contabili chiamati, anche in via di fatto, alla gestione del denaro o dei valori di cui hanno la disponibilità, nel quadro della regola generale secondo cui chiunque amministri beni altrui è tenuto a rendere ragione del proprio operato.
La Sezione ribadisce come l’oggetto del giudizio sia costituito dall’accertamento della regolarità sia del documento contabile in sé, sia della gestione in esso rappresentata, tendente a verificare “se chi ha avuto maneggio di denaro pubblico e, dunque, ha avuto in carico risorse finanziarie provenienti da bilanci pubblici, è in grado di rendere conto del modo legale in cui lo ha speso, e dunque non risulta gravato da obbligazioni di restituzione (in ciò consiste la pronuncia di discarico)” (C. Cost., sentenza n. 292 del 25 luglio 2001). Ne consegue la configurabilità, anche sul piano teorico, dell’accertamento sia di mere fattispecie di mancata regolarità non produttive di ammanchi, sia di irregolarità dei conti cui conseguano la liquidazione del debito e la condanna al pagamento dell’agente (art. 48 del R.D. n. 1214/1934).
La gestione “economale” provvede, in generale, al pagamento delle spese urgenti di non rilevante ammontare, entro i limiti di bilancio e con le modalità previste da puntuale disciplina regolamentare. La sua istituzione trova fondamento nell’esigenza di consentire alle Amministrazioni pubbliche di far fronte, con immediatezza, a quelle spese necessarie per il funzionamento degli uffici per le quali, in ragione della loro entità, il ricorso all’ordinario procedimento di spesa costituirebbe quantomeno un ostacolo al buon andamento, in termini di efficienza, efficacia e speditezza, dell’azione amministrativa (Sez. giurisdizionale per la Regione Veneto, sent. 24 aprile 2013, n. 134).
In altri termini, le spese economali rivestono carattere anticipatorio e, sostanzialmente, derogatorio quanto residuale rispetto agli acquisti compiuti nell’ambito di un’ordinaria programmazione generale, privilegiata in quanto la programmazione delle spese ne garantisce una maggiore efficienza economica, oltre ad essere non di rado resa obbligatoria dalle norme sulle procedure di evidenza pubblica. Quindi, a differenza dell’ordinario processo di spesa, la spesa economale si traduce in un pagamento disposto direttamente dall’agente contabile (nei limiti delle disponibilità ad esso assegnate e della capienza della relativa unità elementare di budget) che viene poi “ratificato” dal Responsabile del Servizio Finanziario con l’imputazione a bilancio. La natura anticipata delle spese rende ragione della responsabilità dell’agente contabile che, secondo la pacifica giurisprudenza di questa Corte, pur modellandosi sullo stesso paradigma che caratterizza la c.d. “responsabilità amministrativa”, si atteggia diversamente. Infatti, nella fattispecie risulta integrata un’obbligazione civilistica da cose in custodia, che va dunque distinta dalla responsabilità contabile, che – basandosi sul fatto illecito: si pensi, ad esempio, alla sottrazione di danaro imputabile a dolo o colpa del custode – invece richiede l’esistenza dei prescritti elementi costitutivi, tra i quali l’elemento psicologico.
Al contrario, per integrare la responsabilità da resa del conto basta la mancata restituzione del bene o valore senza aver dato la prova che l’inadempimento sia dovuto a causa non imputabile al custode. In altri termini, la giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. Sez. Giur. Molise, sent. n. 56/2016; SS.RR. sent. n. n. 651/A/1990) ha da tempo coerentemente ricostruito la natura del giudizio di conto quale giurisdizione oggettiva, destinata a concludersi con una pronuncia sulla veridicità e sull’attendibilità dei dati gestionali, avuto riguardo alla peculiare obbligazione del “custodiam praestare” (cfr. artt. 1766 e ss. in materia di contratto di deposito) che incombe sull’agente contabile in qualità di parte del rapporto giuridico che lo avvince all’ente di riferimento.
Ne consegue che per la particolare disciplina della responsabilità in esame, “Le mancanze, deteriorazioni, o diminuzione di denaro o di cose mobili avvenute per causa di furto, di forza maggiore, o di naturale deperimento, non sono ammesse a discarico degli agenti contabili, se essi non esibiscono le giustificazioni stabilite nei regolamenti dei rispettivi servizi, e non comprovano che ad essi non sia imputabile il danno, né per negligenza, né per indugio frapposto nel richiedere i provvedimenti necessari per la conservazione del danaro o delle cose avute in consegna. Non possono neppure essere discaricati quando abbiano usato irregolarità o trascuratezza nella tenuta delle scritture corrispondenti e nelle spedizioni o nel ricevimento del danaro e delle cose mobili.” (art. 194 del R.D. n. 827/1924).
Sul versante processuale l’art. 44 del R.D. n. 1214/1934 prevede che “la Corte giudica, con giurisdizione contenziosa, sui conti dei tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare denaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello Stato, e di coloro che si ingeriscono anche senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti a detti agenti. La Corte giudica pure sui conti dei tesorieri ed agenti di altre pubbliche amministrazioni per quanto le spetti a termini di leggi speciali”.
Il D.Lgs. n. 174/2016 (codice della giustizia contabile) ha espressamente previsto, da un lato, che “La Corte dei conti giudica sui conti degli agenti contabili dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni secondo quanto previsto a termini di legge” (art. 137), dall’altro che “Sono attribuiti alla sezione giurisdizionale regionale territorialmente competente: a) i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi a istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti i tesorieri e gli altri agenti contabili, gli amministratori, i funzionari e gli agenti della regione, delle città metropolitane, delle province, dei comuni e degli altri enti locali nonché degli enti regionali” (art. 138).
Si richiamano alcuni principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte dei conti con riferimento ai giudizi di conto resi dagli economi operanti nelle PP.AA., di seguito sinteticamente riportati:
– l’economo è personalmente responsabile delle somme ricevute in anticipazione e pertanto deve dimostrare, nel conto reso annualmente, la regolarità dei pagamenti eseguiti in stretta correlazione con gli scopi per i quali sono state disposte le anticipazioni;
– l’economo è legittimato a utilizzare il fondo economale per spese esclusivamente ed espressamente previste nel relativo regolamento, senza distrazione alcuna;
– in disparte ogni valutazione in ordine all’utilità diretta delle spese effettuate per l’ente, va affermata l’irregolarità di spese economali allorquando esse non siano previste nel regolamento di contabilità e/o economale e non siano riconducibili a finalità istituzionali dell’ente;
– il controllo e la verifica della regolarità delle spese costituisce un obbligo del responsabile del servizio finanziario ed è propedeutico al discarico delle somme pagate;
– vi può essere responsabilità concorrente dell’economo che ha effettuato spese non previste o superiori al limite massimo stabilito nel regolamento e del responsabile del servizio finanziario (ma a titolo di responsabilità amministrativa, ove azionata secondo legge) che non le abbia segnalate a seguito dell’esame in sede di rendicontazione e di parificazione;
– il fondo economale non può essere utilizzato per aggirare le disposizioni di contabilità in tema di assunzione di impegno di spesa, neppure ricorrendo all’artificiosa parcellizzazione delle spese;
– il fondo economale deve essere determinato annualmente in sede di approvazione del documento generale di bilancio (per le aziende sanitarie, il budget), espressione dell’indirizzo politico-amministrativo dell’ente.
In ordine alla regolarità fiscale degli scontrini fiscali prodotti dallìEconomo, il Collegio non ignora che la fattura, pur costituendo modalità ordinaria di documentazione degli approvvigionamenti, sotto il profilo fiscale, per le pubbliche amministrazioni e potendo essa sempre essere richiesta dall’acquirente, ex art. 22 del DPR n. 633/1972, non costituiva, quantomeno al tempo della gestione sub iudice (esercizio 2012), l’unico ed esclusivo documento “fiscalmente idoneo”, ovvero conforme alla normativa tributaria. Detta evidenza risulta peraltro esplicitamente riconosciuta dalla stessa Amministrazione finanziaria, che, nel formulare chiarimenti in materia di applicazione del meccanismo del cosiddetto split payement (art. 1, comma 629, lett. b) della L. n. 190/2014), ha da tempo implicitamente confermato (Circolare dell’Agenzia delle entrate n. 1/E del 9 febbraio 2015) che le “piccole spese dell’Ente pubblico” possono – ovviamente, al ricorrere delle comuni condizioni di legge – essere “certificate dal fornitore mediante il rilascio della ricevuta fiscale di cui all’art. 8 della legge 10 maggio 1976, n. 249, o dello scontrino fiscale di cui alla legge 26 gennaio 1983, n. 18, e successive modificazioni (cfr. art. 12, co. 1, della L. n. 413 del 1991)”. Ovviamente, la natura della gestione economale implica la necessità che la documentazione fiscale prodotta (di qualunque genere) comprovi adeguatamente gli elementi identificativi degli acquisti, oggettivamente necessari ad accertare la regolarità di tale gestione.

 

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Corte dei conti, Resa del conto degli agenti contabili e deposito conti giudiziali

I conti giudiziali, il giudizio di conto ed il giudizio per resa di conto, costituiscono il nucleo storico e fondante della giurisdizione della Corte dei conti, da cui tra origine il nome dell’Istituto, garanzia obiettiva di regolare gestione delle risorse pubbliche in attuazione dell’articolo 103 della Costituzione. Come rilevato dalla Corte Costituzionale, “è principio generale del nostro ordinamento che il pubblico denaro proveniente dalla generalità dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni debba essere assoggettato alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto giudiziale”. Requisito indispensabile del giudizio sul conto è quello della necessarietà in virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia comunque maneggio di denaro e valori di proprietà dell’ente è consentito sottrarsi a questo fondamentale dovere. L’orientamento della giurisprudenza è costante nel ritenere che “il maneggio e la custodia di denaro e valori di pertinenza dell’erario pubblico, sia che avvenga a seguito di legittima investitura, sia che avvenga in via di mero fatto, implica l’assunzione da parte di chi li svolge, della qualità di agente contabile (Corte dei conti, Sez. I, 6 marzo 2006, n. 68; 16 febbraio 1998, n. 28; Sez. II, 1 marzo 2006, n. 108; 3 febbraio 1999, n. 32; Sez. III, 9 novembre 2005, n. 682 ; Sez. Lombardia, 14 giugno 2006, n. 373; 16 giugno 2003, n. 667; 2 dicembre 2002 n. 1943; Sez. Abruzzo, 30.5.2001, n. 98; Sez. Sardegna, 13.01.1987, n. 2)”. Si è anche chiarito che “il significato dell’espressione ‘maneggio’ di denaro deve essere latamente inteso, sì da ricomprendere non soltanto gli agenti che, in base alle norme organizzative, svolgono attività di riscossione o di esecuzione dei pagamenti, ma anche coloro che abbiano la disponibilità del denaro da qualificarsi pubblico (in ragione della provenienza e/o della destinazione) e siano forniti, in sostanza, del potere di disporne senza l’intervento di altro ufficio (Sez. I, 5.5.1989, n. 167 ; Sez. Abruzzo, 6.5.2005, n. 445; Sez. Sardegna, 9.10.1997, n. 1312)”.
La funzione dei giudizi di conto consiste nell’accertamento in sede processuale da parte del giudice contabile della regolarità dei conti giudiziali resi dagli agenti contabili, ovvero da tutti coloro che hanno maneggio di denaro o beni pubblici.
Ciò premesso, la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale Regionale per l’Emilia-Romagna, con la Circolare n. 1/2021 fornisce indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dalla Parte III (giudizio ei conti) Titolo I capo I (artt. 137 – 150) del Codice della giustizia contabile (d.lgs. n.174 del 26.8.2016 e d.lgs. correttivo n. 114 del 7.10.2019) e verificare il corretto adempimento, da parte degli agenti contabili degli enti e degli organismi in qualunque forma costituiti, degli obblighi di legge connessi alle procedure vigenti in materia di giudizio di conto.

 

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Il concessionario del servizio di illuminazione votiva è agente contabile

Il concessionario del servizio di illuminazione votiva deve rendere il conto giudiziale, quale agente contabile del Comune limitatamente alle entrate riscosse (tariffe versate dagli utenti) e ai versamenti del canone effettuati nel corso di ciascun esercizio. È quanto chiarito dalla Corte dei conti, Sez. Giurisdizionale Sardegna, con la sentenza n. 17/2021. Per quanto concerne l’obbligo di depositare il conto, la Sezione rammenta che la Corte Suprema di Cassazione – Sez. Unite Civili – con ordinanza n. 14234 del 2020, ha ritenuto che l’eventuale regime privatistico in cui operi il soggetto privato titolare di concessione per la gestione di servizi comunali non impedisce che lo stesso rivesta la qualifica di agente contabile, come tale soggetto al giudizio di conto, posto che l’indicata figura è assolutamente indipendente dalla natura, pubblica o privata, del soggetto e dal titolo giuridico in forza del quale la gestione viene svolta, essendo elemento necessario e sufficiente, che, in relazione al maneggio del denaro, sia costituita una relazione tra ente pubblico ed altro soggetto, a seguito del quale la percezione del denaro avvenga, in base a un titolo di diritto pubblico o di diritto privato, in funzione della pertinenza di tale denaro all’ente pubblico e secondo uno schema procedimentale di tipo contabile che comporta l’assunzione della veste di agente contabile, e la conseguente sottoposizione alla giurisdizione contabile. Le Sezioni Unite hanno sottolineato, altresì, che non è controverso che la società concessionaria riscuota dall’utenza anche la quota di introiti che ha l’obbligo di riversare al Comune quale pagamento del canone annuo; pertanto vi è maneggio di denaro con assunzione della qualifica di agente contabile a norma dell’art. 93 del d.lgs. n. 267 del 2000 e conseguente sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei Conti.

 

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Agenti contabili, parificazione e deposito del conto giudiziale

Il giudizio di conto, disciplinato dagli artt. 137 e seguenti del D.lgs. 174/2016, recante il Codice di giustizia contabile (c..g.c.), è espressione, nell’ambito della contabilità pubblica, del principio generale dell’ordinamento che impone a colui che gestisce denaro o valori altrui (e non già i decisori) di dar conto del proprio operato al titolare degli stessi. Il giudizio di conto, quale strumento di garanzia di correttezza delle pubbliche gestioni a tutela dell’interesse oggettivo alla regolarità di gestioni finanziarie e patrimoniali, ha ad oggetto la gestione dell’agente contabile, ed è finalizzato alla determinazione del corretto rapporto di debito/credito fra quest’ultimo e l’ente pubblico uno (Corte dei con-ti, sez. reg. Sardegna, 5 ottobre 2004, n. 481; sez. reg. Calabria, 7 febbraio 2002, n. 71; sez. reg. Lombardia, 2 agosto 1995, n. 793).  Le norme del codice introducono, quali elementi di novità, l’anagrafe degli agenti contabili (dove confluiscono i dati comunicati dalle amministrazioni e le variazioni che intervengono con riferimento a ciascun agente e a ciascuna gestione), la trasmissione alla Corte dei conti,  per via telematica (tramite l’applicativo SIRECO), dei conti giudiziali e dei relativi atti e documenti (dati identificativi relativi ai soggetti nominati agenti contabili e tenuti alla resa di conto giudiziale) e una più dettagliata disciplina del c.d. giudizio per la resa del conto (art. 141), che la previgente normativa non qualificava adeguatamente.
La Corte dei conti, Sezioni Riunite, con delibera n. 4/2020/CONS, in risposta ad un parere richiesto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, interviene sul tema del deposito dei conti giudiziali a seguito dell’entrata in vigore del D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174. Preliminarmente la Corte evidenzia che la “presentazione” del conto consiste nella consegna dello stesso, da parte dell’agente contabile, all’amministrazione di appartenenza (art. 139 co. 1 c.g.c.); detto adempimento è da tenere distinto dall’attività di “deposito” del conto, da parte dell’Amministrazione pubblica alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti (art. 140 co. 1 c.g.c.). In base all’art. 139, co. 1 c.g.c., gli agenti contabili, entro sessanta giorni dalla chiusura dell’esercizio finanziario o comunque dalla chiusura della gestione “presentano il conto giudiziale all’amministrazione di appartenenza”. La richiamata disposizione fa poi salvi i diversi termini previsti in altre norme di legge [come i due mesi successivi alla chiusura dell’esercizio previsti all’art. 16, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 123/2011, per le amministrazioni erariali; i trenta giorni di cui agli artt. 226 e 233 del D.lgs. n. 267/2000, per gli enti locali; in ogni caso i sessanta giorni previsti in generale per gli Enti pubblici diversi dallo Stato dall’art. 3 della legge n. 658/1984]. Nel giudizio di conto assume rilievo imprescindibile la previa parificazione del documento contabile, di cui si ha menzione negli artt. 139, co.2, 140, co. 1, e 145, 5 co. 3 del D.lgs. n. 174/2016. La parificazione è una dichiarazione certificativa, quale risultante procedimentale, della concordanza dei conti (appositamente riveduti) con le scritture detenute dall’Amministrazione, che per quelle locali viene fatta coincidere con il visto di regolarità amministrativo-contabile rilasciato all’esito della fase di verifica o controllo amministrativo. È parere del Collegio che la parifica debba intendersi come procedimento complesso, in esso comprendendo tanto la vera e propria concordanza, rilasciata dall’’amministrazione di appartenenza dell’agente contabile, quanto il “visto” di regolarità amministrativo contabile, da rilasciare, per i conti degli agenti erariali, dal Sistema delle ragionerie territoriali e dagli Uffici centrali di bilancio (organi esterni), e, per gli agenti degli enti locali, dai propri organi interni, parifica e visto, da tenere distinti dalla “relazione degli organi di controllo interno”, espressamente prevista dall’art. 139, comma 2, che va trasmessa alla Corte unitamente al conto.
Conseguentemente, tutti i conti giudiziali, presentati dagli agenti contabili alle amministrazioni di appartenenza, devono essere “parificati”, “vistati” e “approvati” dai competenti organi di ciascun ente e solo all’esito di detti adempimenti depositati presso la sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti territorialmente competente.
L’art. 139, co. 2 del c.g.c. prevede che il conto giudiziale sia trasmesso, entro il termine generale di trenta giorni dalla sua approvazione, ovvero entro il termine stabilito dalle disposizioni speciali interne a ciascuna amministrazione, con le modalità sopra riportate, alla sezione giurisdizionale competente da un responsabile del procedimento, previamente individuato dall’amministrazione di appartenenza del contabile.
È preferibile che il responsabile di procedimento coincida con il soggetto che attesti la parificazione del conto (una volta presentato dall’agente all’ente di appartenenza), che provveda a procurare anche i visti di controllo amministrativo contabile (resi dagli organi interni o esterni), sollecitando i soggetti competenti, in caso di inerzia, e che assuma le conseguenti iniziative segnalatorie alla sezione giurisdizionale per rendere possibile la trasmissione del conto medesimo alla Corte, per il suo tramite. Di rilievo sono le conseguenze previste dal Codice per l’inerzia del responsabile del procedimento, atteso che il comma 7 dell’art. 141 del c.g.c. ha disposto che “Se risulta che l’agente contabile ha presentato il conto alla propria amministrazione e quest’ultima non lo ha trasmesso e depositato presso la sezione giurisdizionale, il conto è acquisito d’ufficio dal giudice monocratico, che commina la sanzione pecuniaria di cui al comma 6 [in misura non superiore alla metà degli stipendi, aggi o indennità dovuti in relazione al periodo cui il conto si riferisce, ovvero ove l’agente operante non goda di stipendio, aggio o indennità, non superiore a 1.000,00 euro] al responsabile del procedimento individuato ai sensi dell’art. 139, comma 2”. Pertanto, ricade sul responsabile di procedimento l’obbligo di depositare il conto e la responsabilità dei relativi adempimenti. Ai fini della sussistenza dei presupposti per l’applicazione della sanzione pecuniaria è sufficiente che si accerti l’omessa o ritardata presentazione dei conti giudiziali entro il termine assegnato dalla Sezione. È tuttavia possibile che allorquando il ritardo sia parzialmente giustificato da gravi motivi (quali ad esempio disfunzioni organizzative dell’ufficio, carenze di organico attestate dalla stessa Amministrazione) e da altre contingenze (presentazione anche del conto giudiziale relativo alla gestione precedente) la sanzione potrà definita in termini adeguati (Cfr. Corte dei conti, sez. reg. Val d’Aosta, 10 febbraio 2005, n. 6).

 

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