Corte dei conti, necessaria la verifica delle poste debitorie e creditorie tra l’Unione e il Comune

Al fine di evitare di minare sia l’equilibrio macroeconomico della finanza pubblica allargata, sia quello del singolo ente territoriale che vi partecipa e più in generale per il regime delle relazioni finanziarie tra gli enti del settore pubblico allargato, è necessaria la trasparenza dei rispettivi bilanci, ove la dimensione finanziaria deve essere rappresentata in modo intelligibile attraverso il rispetto di ciò che la direttiva europea 2011/85/UE dell’8 novembre 2011 aveva introdotto relativamente ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (attuata dall’Italia con il decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 54 – Attuazione della direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri), denominata «regole di bilancio numeriche».
In proposito è stato già affermato che «nel settore della finanza pubblica allargata le partite creditorie e debitorie afferenti alle relazioni tra enti pubblici […] debbano essere rappresentate nei rispettivi bilanci in modo preciso, simmetrico, speculare e tempestivo» (Corte cost., sent. n. 252/2015).
Va osservato peraltro che l’art. 11, comma 6, lett. j, del d.lgs. n. 118/2011, contempla tra i soggetti le società controllate e partecipate e i propri enti strumentali; va sottolineato che l’Unione non ricade peraltro in queste categorie e non soggiace quindi agli obblighi formali di asseverazione intestati, in particolare, agli organi di revisione dal citato art. 11 (Sez. reg. contr. Emilia-Romagna, delib. n. 57/2021/PRSE); purtuttavia, l’esigenza di garantire la necessaria corrispondenza tra le poste iscritte a bilancio dell’Ente con quelle dell’Unione assume una sua autonoma rilevanza: non c’è dubbio infatti che la mancata riconciliazione dei crediti e debiti possa realizzare anche in questo caso un vulnus agli equilibri di bilancio o quanto meno potrebbe incidere sulla loro parziale inattendibilità, dal momento che le poste iscritte non trovano la necessaria conferma, in termini di richiesta oggettività, della loro iscrizione in bilancio. L’Ente dovrà, quindi, assumere tutti i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie con l’Unione. La verifica necessita di un doppio livello di analisi e andrà effettuata sia nella parte finanziaria del bilancio, ma anche in quella economico-patrimoniale. È quanto evidenziato dalla Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna, con deliberazione n. 215/2021/PRSE, nell’ambito delle attività di controllo per l’anno 2021, esaminando la documentazione relativa ai bilanci preventivi ed ai rendiconti per gli esercizi 2018 e 2019 di un Comune.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Trasferimenti di personale per mobilità tra Unione di Comuni e Comuni

Nel caso in cui le Unioni di Comuni acquisiscono personale in mobilità dai Comuni assoggettati alla neo-introdotta normativa fondata sul nuovo criterio della sostenibilità finanziaria, le stesse non potranno considerare l’assunzione neutrale ai fini della finanza pubblica ma dovranno effettuarla a valere sulle proprie facoltà assunzionali, con applicazione di analogo criterio nei casi, peraltro di natura eccezionale, di passaggio in mobilità dalle Unioni di Comuni ai Comuni. È quanto ribadito dal Ministero dell’economia e delle finanze, con la nota n. 25401 del 24 settembre 2021, in risposta ad una richiesta di parere in merito ai trasferimenti di personale per mobilità tra enti locali, ai sensi dell’articolo 30 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, con particolare riguardo al corretto inquadramento dei passaggi diretti per mobilità tra Unioni di Comuni e Comuni.
Come chiarito dalla Corte dei conti, Sez. Autonomie, con deliberazione n. 4/2021, l’art. 33, co. 2, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito dalla legge 27 dicembre 2019, n. 162 e smi e il decreto interministeriale del 17 marzo 2020, i quali fissano la disciplina per le assunzioni di personale a tempo indeterminato per i Comuni, non si applicano alle Unioni di Comuni. Le facoltà di assunzione delle Unioni dei comuni sono tuttora disciplinate dall’art. 1, comma 229, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 che costituisce norma speciale, consentendo il reclutamento di personale con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato nei limiti del 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente.
La neutralità finanziaria è garantita solo qualora le amministrazioni coinvolte nella procedura di mobilità siano soggette a regime limitativo assunzionale da turn aver (e non configurato come limite di spesa), per cui l’ente che riceve personale tramite procedure di mobilità non imputa gli oneri di tali nuovi ingressi alla quota di assunzioni normativamente prevista, mentre l’ente che cede personale non considera la cessazione per mobilità come equiparata a quelle fisiologicamente derivanti da collocamenti a riposo. Nel caso, invece, di un regime limitativo delle assunzioni non basato sul turn aver ma su criteri di sostenibilità finanziaria, la mobilità non può considerarsi neutrale a livello finanziario, venendo meno i presupposti che ne giustificavano la neutralità in ragione del diverso meccanismo del turn over
L’unico intervento derogatorio in materia di utilizzazione di personale tra Comuni e Unioni di Comuni è stato introdotto dall’articolo 5, comma 3, del decreto attuativo del 17 marzo 2020, con la finalità di consentire l’assunzione di almeno una unità di personale nei Comuni c.d. “virtuosi” con meno di 5.000 abitanti e collocati al di sotto del valore soglia di cui alla Tabella 1, dell’articolo 4, comma I, del medesimo decreto, che fanno parte dell’Unione di Comuni, per i quali la maggior spesa di personale consentita non risulta sufficiente all’assunzione di una unità di personale a tempo indeterminato. Per questi ultimi, infatti, è prevista la possibilità, nel periodo 2020-2024, di incrementare la propria spesa di personale, nella misura massima di 38.000 euro non cumulabile, con il conseguente vincolo di collocare tale unità in posizione di comando (quindi in assegnazione temporanea) presso la corrispondente Unione, con oneri a carico della medesima, in deroga alle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa di personale applicate alle Unioni di Comuni.

Unioni di comuni legittimate a ricorrere all’attività consultiva della Corte dei conti

L’Unione di comuni, in persona del Presidente, è legittimata a ricorrere all’attività consultiva della Corte, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, limitatamente a questioni inerenti alle funzioni proprie esercitate dall’Unione stessa”. È il principio di diritto enunciato dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 01/SEZAUT/2021/QMIG, pronunciandosi su una questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, concernente la legittimazione delle Unioni di comuni a richiedere pareri alla Corte in relazione a funzioni attribuite alle Unioni stesse.
In breve, la Sezione ha rilevato che i comuni, secondo la normativa vigente, possano e, in alcuni casi, siano obbligati ad esercitare le proprie funzioni mediante l’Unione di comuni, ente locale autonomo espressione degli stessi comuni, al tempo stesso strumento di razionalizzazione di risorse pubbliche e soggetto destinatario diretto di norme di coordinamento della finanza pubblica. La gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali è finalizzata a superare le difficoltà legate alla frammentazione dei piccoli Comuni e per conseguire condivisibili obiettivi di razionalizzazione della spesa e di una maggiore efficienza dei servizi (in tal senso, deliberazione n. 15/2020/SEZAUT). Occorre considerare che le funzioni di cui si tratta sono funzioni proprie dell’ente “comune” che devono necessariamente essere svolte o dall’ente uti singulus o, in virtù del patto associativo (normativamente imposto o liberamente contratto), dall’Unione di cui fa parte. In questa prospettiva, le Unioni di comuni sono quindi proiezioni dei singoli enti partecipanti finalizzate all’esercizio congiunto di funzioni di competenza dei comuni, cui si applicano i principi previsti per l’ordinamento di tali enti. In questi termini, la Sezione, nell’alveo della tassatività dell’elencazione dei soggetti legittimati a richiedere pareri ex art. 7, comma 8, della legge 131/2007, estende solo alle Unioni, e non altre forme associative (consorzi, ATO, etc.), la possibilità di accedere alla Corte dei conti in funzione consultiva.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Recesso dall’Unione e riassorbimento del personale in capo al Comune

Con deliberazione n. 118/2020, la Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna, fornisce importanti indicazioni in merito al riassorbimento del personale assunto dall’Unione (costituita ai sensi dell’art. 32 del TUEL), in caso di recesso da parte del Comune partecipante. La Sezione – nel richiamare i principi generali che disciplinano l’organizzazione degli enti pubblici, da contemperare con le norme che, nel corso degli anni, hanno introdotto vincoli finanziari in materia di gestione del personale – ha evidenziato che in caso di recesso dall’Unione, i dipendenti dell’Unione possono essere reinquadrati negli Enti di appartenenza a condizione che questi ultimi, a seguito della costituzione dell’Unione, abbiano mantenuto i posti in organico e non li abbiano coperti con nuove assunzioni, ovvero abbiano ridotto la dotazione organica in misura corrispondente al numero dei dipendenti transitati nell’Unione. In altri termini, il ricorso all’Unione per l’esercizio associato di funzioni e servizi non deve mai essere un mezzo per aumentare gli spazi assunzionali degli Enti locali né nella fase della sua costituzione né tantomeno in quella del suo scioglimento, anche nei confronti di uno solo dei partecipanti attraverso il recesso, ma deve piuttosto rappresentare una modalità organizzativa finalizzata ad assicurare, a regime, progressivi risparmi di spesa in materia di personale, come prescritto dall’art. 32, comma 5, del TUEL.
Il rientro in organico al Comune dei dipendenti assunti dall’Unione in sostituzione del personale cessato e originariamente trasferito dal Comune non è assimilabile ad una nuova assunzione e, pertanto, non soggiace, stante l’effetto finanziariamente neutrale sul contenimento della spesa di personale, alle specifiche limitazioni stabilite dalla disciplina finanziaria.
In linea di principio, i Comuni che hanno costituito l’Unione devono considerare, nella loro spesa di personale, la quota di loro competenza sostenuta dall’Unione, cosicché in caso di recesso e, per l’effetto, di riassorbimento dei dipendenti da parte dell’Ente locale non dovrebbe porsi alcun problema di osservanza dei vincoli di spesa, dovendo quest’ultima essere già sta conteggiata in via continuativa da ciascun Comune. Il recesso da parte di uno o più Comuni o lo scioglimento dell’Unione nella misura in cui consente al Comune di riappropriarsi delle funzioni comporta che tutto il personale di cui l’Unione ha potuto disporre per la gestione in forma associata delle funzioni e dei servizi comunali debba ragionevolmente poter rientrare nella dotazione organica dell’Ente locale recedente, in considerazione dell’invarianza finanziaria che qualifica il rientro del personale dall’Unione al Comune di origine secondo lo spazio assunzionale ad esso imputabile. Pertanto, il ritrasferimento al Comune – per recesso dall’Unione o per scioglimento di quest’ultima – delle funzioni attribuite all’Unione non può che determinare la possibilità di riassorbire il personale originariamente trasferito, così come quello assunto dall’Unione esercitando le capacità assunzionali del Comune. Si tratta, infatti, di spazi o capacità assunzionali connessi alle funzioni trasferite all’Unione e che, a seguito dell’uscita del Comune da quest’ultima, non potrebbero permanere in capo all’Unione perché non svolge più la funzione conferitale dal Comune. Tale ritrasferimento non, però, determinare un incremento della suddetta spesa rispetto a quella risultante dalla somma della spesa sostenuta per il personale in servizio presso il Comune e quella relativa alla quota di spesa per il personale in servizio presso l’Unione e gravante sul primo.
In definitiva, mentre nell’ipotesi di costituzione dell’Unione la spesa del personale ad essa transitato per mobilità continua ad essere ugualmente inclusa all’interno dei bilanci degli Enti aderenti, nella contraria ipotesi di scioglimento dell’Unione, o di recesso di uno dei Comuni aderenti, il rientro di tale personale non può mutare in aumento il computo complessivo della spesa di personale. In sintesi, il principio dell’invarianza finanziaria deve governare gli spazi assunzionali degli Enti costituiti in Unione, segnatamente in caso di recesso di un Ente o di scioglimento dell’Unione, con la conseguenza che non può mai determinarsi una variazione in aumento della spesa di personale a garanzia del rispetto dei vincoli posti dalle norme di coordinamento della finanza pubblica in tale materia.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Le nuove regole assunzionali si applicano anche alle Unione dei comuni

La Corte dei conti, Sez. Lombardia, con la recente deliberazione n. 109 del 10.09.2020, ha stabilito che le nuove regole assunzionali, introdotte dall’art. 33, comma 2 del D.L. 34/2019 e s.m.i. e dal DPCM interministeriale (Funzione Pubblica, Economia e Finanze e Interno) del 17 marzo 2019, si applicano anche alle Unione dei comuni, pur non essendo queste menzionate nel citato DPCM. Per i giudici contabili, la nuova disciplina, introducendo una diversa modalità di computazione dello spazio assunzionale dell’ente sostituisce il regime vincolistico in materia di personale preesistente di cui all’art. 32, comma 5 del TUEL  (laddove è previsto che “Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale. I comuni possono cedere, anche parzialmente, le proprie capacità assunzionali all’unione di comuni di cui fanno parte”). È evidente quindi che, sotto questo profilo, la disciplina sia estendibile anche alle Unioni di comuni. A rafforzare il ragionamento sistematico della Corte è la disposizione contenuta nel comma 229 dell’art.1 della legge 208/2015, la quale stabiliva che “A decorrere dall’anno 2016, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, i comuni istituiti a decorrere dall’anno 2011 a seguito di fusione nonché le unioni di comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente”. La norma nell’intento di incentivare forme associative tra comuni consentiva lo sblocco integrale del turn over per i comuni oggetto di fusione e per le unioni di comuni, anticipando una regola che, dal 2019, è stata generalizzata. Anche la suddetta disposizione, nel concedere un maggiore grado di libertà a Unioni (e fusioni) in tema di assunzioni, richiamava la normativa generale, ora innovata dalla nuova disciplina introdotta dal D.L. n. 34/2019. La riprova della sussistenza dei vincoli di cui all’art. 32 del TUEL si evince indirettamente, secondo i giudici, anche dalle disposizioni alla base del quesito (il richiamato comma 2 dell’art.33 del decreto-legge 34/2019, come modificato dal comma 853, art. 1 della legge 169/2019 e lo stesso DPCM di attuazione del 17 marzo 2020, comma 3 articolo 5). Si prevede infatti per “i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti che si collocano al disotto del valore soglia …, che fanno parte delle ‘unioni dei comuni’, … al solo fine di consentire l’assunzione di almeno una unità possono incrementare la spesa di personale a tempo indeterminato”, la possibilità di superare tali valori per un periodo transitorio (fino al 2024 per un importo prefissato e con l’obbligo di collocare l’unità di personale presso l’Unione). Trattasi di deroghe molto circoscritte e limitate nel tempo con l’obiettivo di realizzare una convergenza generalizzata su valori soglia del rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti per la generalità dei comuni.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION