Incarichi affidati in modo continuativo a tre avvocati in violazione del principio di rotazione

Con la delibera n. 335 del 23 luglio 2025, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha posto l’attenzione su una vicenda che solleva questioni di rilievo nel rapporto tra amministrazioni pubbliche e affidamenti di servizi professionali: il ricorso sistematico e pluriennale da parte di un Comune a tre avvocati esterni per la gestione del contenzioso.

ANAC ha chiarito che l’affidamento dei servizi legali costituisce un appalto di servizi quando ha carattere continuativo o periodico. Solo gli incarichi conferiti occasionalmente e in relazione a specifiche controversie possono essere qualificati come contratti d’opera professionale. Il Comune, invece, ha proceduto a un’esternalizzazione stabile e reiterata, corrispondendo ai tre professionisti un compenso mensile predeterminato, assimilabile alla retribuzione annua prevista dal CCNL Funzioni locali, indipendentemente dalla quantità e dalla qualità delle prestazioni.

L’operato dell’Ente si pone in contrasto con i principi cardine del Codice dei contratti pubblici:

  • economicità ed efficacia, poiché i compensi non sono legati al risultato o all’impegno effettivo;
  • imparzialità e parità di trattamento, in quanto l’affidamento esclusivo a tre legali ha impedito l’accesso ad altri professionisti;
  • trasparenza, proporzionalità e pubblicità, assenti nelle procedure di scelta;
  • soprattutto, il principio di rotazione, sistematicamente disatteso.

ANAC ha evidenziato come siano stati conferiti oltre 2.100 incarichi ai medesimi professionisti, determinando una rendita di posizione in loro favore e frustrando il favor partecipationis, che costituisce uno degli obiettivi primari della disciplina sugli appalti. La gestione dell’area legale dal 2011 a oggi appare, secondo l’Autorità, in contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost. L’assenza di un’Avvocatura comunale adeguatamente strutturata ha contribuito a giustificare un’esternalizzazione totale che, invece, dovrebbe essere limitata a fattispecie particolari richiedenti professionalità specialistiche.

 

La redazione PERK SOLUTION

ANAC, appalti: obbligo di rispetto del principio di rotazione

Nell’affidamento sotto soglia di lavori, servizi e forniture va sempre rispettato il principio di rotazione. Pertanto il reinvito al contraente uscente scelto con procedura non aperta al mercato deve avere carattere eccezionale e richiede un onere motivazionale più stringente.
E’ quanto ribadito dall’Autorità Anticorruzione con delibera n. 666 del 28 settembre 2021.
L’indagine avviata da Anac in seguito all’esposto di alcuni consiglieri comunali rileva come la gestione dell’Amministrazione comunale di lavori riguardanti manutenzione del verde pubblico e servizi cimiteriali sia stata caratterizzata da approssimazioni e/o irregolarità, in violazione delle procedure per l’affidamento degli appalti. Inoltre è emersa una non corretta computazione dell’importo a base d’asta dell’appalto con connesso frazionamento degli affidamenti. La scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto – afferma Anac – non può essere fatta con l’intenzione di escluderlo dall’ambito di applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti relative alle soglie europee. Il valore dell’appalto deve essere quantificato al momento dell’invio dell’avviso di indizione della gara o del bando di gara. Anche nel caso di affidamenti sotto soglia, inferiori ai 40.000 euro, l’amministrazione è tenuta al rispetto della legge, a cominciare dal rispetto del principio di rotazione. Non può, pertanto, avvalersi sempre dello stesso operatore economico, scelto in maniera discrezionale.
Anac, inoltre, ha riscontrato varie inadempienze da parte dell’amministrazione comunale “che non può dirsi nel complesso efficiente ed improntata ai principi di buona amministrazione atteso che per due anni consecutivi (il 2017 e il 2018) il bilancio previsionale non risulta essere stato approvato nei termini stabiliti, con conseguente avvio dell’esercizio provvisorio”.

Appalti pubblici, non si applica il principio di rotazione in caso di nuovo affidamento “sotto soglia” con procedure aperte al mercato

In tema di procedure per l’affidamento di contratti pubblici d’importo inferiore alla soglia comunitaria, il principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti – previsto dall’art. 36 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 («Codice dei contratti pubblici») – non si applica allorché il nuovo affidamento avvenga mediante procedure ordinarie o comunque aperte al mercato. È quanto evidenziato dal TAR Veneto, Sez. I, sentenza n. 389 del 26 marzo 2021. La Sezione ha ricorda che il Consiglio di Stato ha osservato, in proposito, che il principio in questione “costituisce necessario contrappeso alla notevole discrezionalità riconosciuta all’amministrazione nel decidere gli operatori economici da invitare in caso di procedura negoziata (C.d.S., V, 12 settembre 2019, n. 6160). Esso ha infatti l’obiettivo di evitare la formazione di rendite di posizione e persegue l’effettiva concorrenza, poiché consente la turnazione tra i diversi operatori nella realizzazione del servizio, consentendo all’amministrazione di cambiare per ottenere un miglior servizio (C.d.S., VI, 4 giugno 2019, n. 3755). In questa ottica, non è casuale la scelta del legislatore di imporre il rispetto del principio della rotazione già nella fase dell’invito degli operatori alla procedura di gara, allo scopo di evitare che il gestore uscente, forte della conoscenza della strutturazione del servizio da espletare acquisita nella precedente gestione, possa agevolmente prevalere sugli altri operatori economici pur se anch’essi chiamati dalla stazione appaltante a presentare offerta e, così, posti in competizione tra loro (C.d.S., V, 12 giugno 2019, n. 3943; 5 marzo 2019, n. 1524; 13 dicembre 2017, n. 5854)” (C.d.S., Sez. V, 15 dicembre 2020, n. 8030).
Pertanto, il principio di rotazione di per sé non impedisce la partecipazione del gestore uscente alla gara indetta per la riassegnazione del medesimo servizio; esso preclude, invece, che la scelta di rinnovare direttamente l’affidamento con il gestore uscente ovvero, nel caso procedura ristretta, di invitare ad essa tale operatore economico possa essere rimessa alla sola discrezionalità dell’amministrazione. Nelle procedure di evidenza pubblica, in caso di appalto sotto soglia, “la rotazione non si applica laddove il nuovo affidamento avvenga tramite procedure ordinarie o comunque aperte al mercato, nelle quali la stazione appaltante, in virtù di regole prestabilite dal codice dei contratti pubblici ovvero dalla stessa in caso di indagini di mercato o consultazione di elenchi, non operi alcuna limitazione in ordine al numero di operatori economici tra i quali effettuare la selezione. Allorquando la stazione appaltante apre al mercato dando possibilità a chiunque di candidarsi a presentare un’offerta senza determinare limitazioni in ordine al numero di operatori economici ammessi alla procedura, ha per ciò stesso rispettato il principio di rotazione che non significa escludere chi abbia in precedenza lavorato correttamente con un’Amministrazione, ma significa non favorirlo (arg. ex T.A.R. Sardegna, Sez. I, 22 maggio 2018, n. 493)” (T.A.R. Veneto, Sez. I, 23 settembre 2019, n. 1021, confermata da C.d.S., Sez. V, 27 novembre 2020, n. 7462).

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

 

È escluso il principio di rotazione in caso di procedura ad evidenza pubblica aperta

Non trova applicazione il principio di rotazione, previsto dall’art. 36 del codice dei contratti, ove la stazione appaltante decida di selezionare l’operatore economico, appartenente ad una determinata categoria merceologica, mediante una procedura aperta, che non preveda una preventiva limitazione dei partecipanti attraverso inviti. È quanto ha ribadito il Consiglio di Stato, Sez. III – con sentenza 25 aprile 2020, n.2654.
Invero, l’esclusione del principio di rotazione alle procedure aperte trova evidenza nelle Linee guida ANAC n. 4 [nella versione adottata con Delib. 1° marzo 2018, n. 206 (punto 3.6)], laddove è chiarito che “Il fondamento del principio di rotazione è individuato tradizionalmente nell’esigenza di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente (la cui posizione di vantaggio deriva soprattutto dalle informazioni acquisite durante il pregresso affidamento), in particolare nei mercati in cui il numero di agenti economici attivi non è elevato. Peraltro, così come delineato dal richiamato articolo 36, detto principio costituisce per gli appalti di lavori, servizi e forniture sotto soglia il necessario contrappeso alla significativa discrezionalità riconosciuta all’amministrazione nell’individuare gli operatori economici in favore dei quali disporre l’affidamento (nell’ipotesi di affidamento diretto) o ai quali rivolgere l’invito a presentare le proprie offerte (nel caso di procedura negoziata), in considerazione dell’eccentricità di tali modalità di selezione dei contraenti rispetto ai generali principi del favor partecipationis e della concorrenza. (…) detto principio non trova applicazione ove la stazione appaltante non effettui né un affidamento (diretto) né un invito (selettivo) degli operatori economici che possono presentare le loro offerte, ma la possibilità di contrarre con l’amministrazione sia aperta a tutti gli operatori economici appartenenti ad una determinata categoria merceologica”.
Trattasi di una ricostruzione esegetica, e di una conseguente applicazione normativa, coerenti con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sezione V, sentenza n. 7539/2019).

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION