ANAC: Le convenzioni tra enti non possono giustificare la disapplicazione del codice degli appalti

L’accordo di collaborazione tra pubbliche amministrazioni non può trasformarsi in uno strumento per affidare servizi senza gara. È questo il principio riaffermato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione con la delibera n. 219 del 10 giugno 2026, che offre importanti indicazioni operative agli enti locali sulla corretta applicazione dell’art. 15 della legge n. 241/1990 e dell’art. 7 del d.lgs. n. 36/2023.

L’Autorità è intervenuta in particolare su una Convenzione ex art. 15 della legge n. 241/1990 stipulata nel settembre 2025 tra l’Agenzia (organismo tecnico-operativo della Regione con il compito di supportare la pianificazione territoriale e la progettazione) e un Comune, ritenuta esemplificativa di un più ampio modello operativo. L’istruttoria è scaturita da un esposto che segnalava 38 accordi, aventi ad oggetto il supporto tecnico-amministrativo nella progettazione, la redazione di bandi, la verifica preventiva della progettazione e attività analoghe, sottoscritti nel periodo 2018-2025 con Aziende sanitarie, Fondazioni, Camera di commercio, società pubbliche, agenzie strategiche regionali, commissari di governo, università, Autorità di sistema portuale, Istituti di Ricovero e Cura a carattere scientifico, Consorzi di bonifica, Città metropolitane e vari Comuni.

Le attività disciplinate dalle convenzioni esaminate esorbitano dal perimetro della collaborazione istituzionale e riguardano, in realtà, un ampio ventaglio di prestazioni tecniche riconducibili alle competenze proprie degli enti beneficiari. Tra queste figurano la progettazione di opere pubbliche, la predisposizione della documentazione di gara, la verifica della progettazione, il supporto tecnico-amministrativo e numerosi servizi di ingegneria relativi a edilizia scolastica, impiantistica sportiva, edilizia residenziale pubblica, infrastrutture viarie, beni culturali, ambiente, rifiuti, porti e riqualificazione urbana.

Per ANAC, tali convenzioni non soddisfano i presupposti richiesti dall’ordinamento affinché possa configurarsi un autentico accordo di cooperazione tra amministrazioni. Manca, infatti, un effettivo interesse pubblico comune perseguito congiuntamente dalle parti, mentre le attività vengono svolte esclusivamente nell’interesse dell’ente beneficiario. Inoltre, l’Agenzia assume obbligazioni specifiche e autonome a fronte del riconoscimento di un corrispettivo economico, configurando un tipico rapporto sinallagmatico incompatibile con la natura collaborativa degli accordi istituzionali.

Un ulteriore profilo riguarderebbe il riconoscimento al personale degli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del d.lgs. 36/2023, norma derogatoria e non suscettibile di applicazione analogica. Per Anac, tale previsione costituisce un ulteriore “indice sintomatico del superamento del perimetro della mera collaborazione istituzionale e della conseguente configurabilità delle attività espletate dall’Agenzia come vere e proprie prestazioni di servizi”.

Modalità di calcolo salario accessorio in presenza di P.O. in convenzioni tra più Enti

Con la deliberazione n. 151/2023, la Corte dei conti, Sez. Lombardia, esprime il proprio parere in merito alle modalità di calcolo complessivo del salario accessorio in presenza di posizioni organizzative attive nell’ambito di convenzioni tra più Amministrazioni per la gestione associata dei servizi.

Il Comune istante ha rappresentato che come tetto di spesa per il salario accessorio delle posizioni
organizzative ha sempre considerato la sola quota a proprio carico (al netto della compartecipazione degli enti
convenzionati). Dato atto che in seguito all’introduzione dell’art. 23, c. 2, del D. Lgs. n. 75/2017 (emanato in epoca successiva a quello di avvio delle gestioni associate), attualmente si trova ora a considerare un tetto di spesa che non consente non solo di conferire nuove posizioni organizzative, ma nemmeno di finanziare le attuali chiede se sia possibile utilizzare come tetto di spesa del fondo delle posizioni organizzative, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 23, del D.Lgs. 75/2017, la spesa sostenuta nel 2016 senza tenere conto delle entrate di compartecipazione alla spesa a carico degli enti convenzionati.

La Sezione – ricostruito il quadro normativo di riferimento e chiarito che il limite di spesa previsto dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017 riguarda il complessivo trattamento accessorio e che con l’introduzione dell’art. 33, comma 2, ottavo periodo, del d.l. n. 34 del 2019 il trattamento accessorio può seguire la dinamica delle assunzioni dell’Amministrazione – ha chiarito che ai fini della quantificazione dell’ammontare complessivo delle risorse da destinare annualmente al trattamento economico accessorio del personale è necessario considerare, per quanto riguarda la voce delle posizioni organizzative, la spesa prevista a bilancio nello stesso anno di riferimento.

Sulla questione si sono espresse, inoltre, altre Sezioni regionali, le quali – nella vigenza delle norme vincolistiche che hanno preceduto l’art. 23, c. 2, del d.lgs. n. 75/2017 (i.e. art. 9, c. 2- bis, d.l. n. 78/2010 e art. 1, c. 236, l. n. 208/2015) – hanno avuto occasione di affermare che, per gli enti che si “associano” mediante convenzione per l’utilizzo del personale, il limite di spesa deve essere calcolato sul complesso delle spese destinate al salario accessorio sostenuto da ciascuno degli enti associati, sì che ciascun ente convenzionato potrà computare pro quota l’onere finanziario gravante sulle risorse del proprio bilancio e destinato alla retribuzione accessoria del personale (Sez. contr. FVG, del. n. 70 /2015/PAR, Sez. contr. Toscana del. n. 59/2017/PAR, Sez. contr. Piemonte, del. n. 182/2017/PAR).

Operando, invece, nel senso prospettato dal Comune, consentendo, cioè, il cumulo di importi che per l’ente interessato non configurano una spesa bensì un’entrata, si consentirebbe un innalzamento fittizio del limite riferito all’entità del salario accessorio, con conseguente elusione delle prescrizioni normative concernenti i vincoli di spesa e della ratio di ripartizione dell’onere del tetto di spesa tra i diversi enti partecipanti.

 

La redazione PERK SOLUTION