Corte dei conti, vincoli all’acquisizione di partecipazioni in società in perdita

La Corte dei conti, Sez. FVG, con deliberazione n. 31/2021, fornisce riscontro ad una istanza di parere, formulata da un Comune, in ordine alla possibilità di acquisire una partecipazione societaria alla luce della disciplina del D.Lgs n. 175/2016 (Testo Unico in materia di società partecipate), già interamente partecipata da altri enti pubblici, per una percentuale inferiore allo 0,25% del capitale sociale. L’acquisizione sarebbe strumentale al successivo affidamento in house del servizio di teleriscaldamento. Nel rappresentare che la società ha registrato una perdita di esercizio nel 2019, e probabilmente anche nel 2020 (attribuibile a fattori contingenti e non strutturali quali la congiuntura economica derivante dalla pandemia, nonché un rilevante guasto presso un impianto risolto all’inizio del 2021), l’Ente chiede di sapere se tale situazione possa costituire fattore ostativo alla prospettata acquisizione.
La Sezione ricorda, preliminarmente, come il ricorso al modello societario sia consentito entro il perimetro e i limiti dei compiti istituzionali e degli ambiti strategici per la tutela di interessi pubblici rilevanti o per la gestione di servizi di interesse generale. L’art. 4 del TUSP, infatti, fornisce una clausola generale di divieto per le pubbliche amministrazioni di costituire (ma ciò vale anche per l’acquisizione e/o il mantenimento di partecipazioni societarie) società aventi ad oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, l’opzione societaria rappresenta fondamentalmente una scelta discrezionale dell’ente, la nuova disciplina normativa ha posto in capo alle amministrazioni precisi vincoli anche dal lato procedurale sotto il profilo dell’onere motivazionale. Così anche l’art. 5 che dispone e declina la metodologia di analisi costi e benefici a giustificazione del ricorso allo strumento societario e della sua compatibilità finanziaria, volta ad evidenziare l’esigenza del rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. Ne consegue che l’acquisto di una partecipazione in perdita strutturale non appare operazione in linea con gli orientamenti normativi e giurisprudenziali in tema di partecipate pubbliche e non sarebbe coerente con i canoni di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. Proprio dagli oneri di motivazione analitica sulla sostenibilità economica che può desumersi “l’incompatibilità tra il ricorso allo strumento societario e risultati economici sistematicamente negativi, principio rafforzato alla luce dell’introduzione dei divieti di finanziamento, da parte dell’art. 6, comma 19, D.L. n. 78/2010, convertito con legge n. 122/2010, ed oggi dell’art. 14, comma 5, del Testo Unico, che, precludendo il sovvenzionamento di società in perdita strutturale, impone, a monte, una valutazione di convenienza economica sul mantenimento della partecipazione. In conclusione, alla luce di quanto esposto in fatto e diritto è l’Ente locale, in aderenza ai principi di contabilità pubblica, che dovrà verificare che dalla partecipazione non risulti un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’Ente ha rispetto ai fini istituzionali e a quelli che l’Ente stesso e la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio essenziale pubblico. È rimessa, pertanto, al Comune, in esito alla propria attività istruttoria la valutazione della fattispecie concreta e dell’effettiva situazione societaria nonché ogni conseguente determinazione in ordine all’esercizio del proprio potere discrezionale e amministrativo.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Legittima l’acquisizione di una partecipazione nella società immobiliare, anche mista, con attività di valorizzazione del patrimonio pubblico

La Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna, con Deliberazione n. 1/2021, ha chiarito che il Comune, nel rispetto dei peculiari vincoli previsti dal TUSP, possa acquisire una partecipazione in una società già costituita, pur se minoritaria, in parte maggioritaria di proprietà di privati, al fine esclusivo di ottimizzazione e di valorizzazione del patrimonio coincidente con l’oggetto sociale esclusivo della società della quale l’amministrazione acquisisce la partecipazione. Se la valorizzazione, tramite il conferimento di un immobile a scopo di investimento secondo criteri di un qualsiasi operatore di mercato, rappresenta uno scopo diverso dall’erogazione di un servizio di interesse generale e, come tale, legittima la deroga – espressa dal comma 3 dell’art. 4 al comma 1 del TUSP – alla stretta inerenza dell’oggetto sociale al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico, il principio della capacità di incidere, tramite strumenti negoziali all’uopo previsti dall’ordinamento, sulle scelte della società a partecipazione pubblica minoritaria, può consentire all’ente pubblico di perseguire l’oggetto sociale esclusivo della società prevista dal comma 3 dell’art. 4, consistente nella ottimizzazione e valorizzazione dell’utilizzo di beni immobili del patrimonio pubblico.
I giudici contabili ricordano che la valorizzazione del patrimonio pubblico, consistente nell’adozione di tutte quelle iniziative utili a incrementare il valore degli immobili (cambio di destinazione d’uso, riqualificazione, regolarizzazione edilizia e urbanistica, etc.) costituisce parte integrante della strategia economica e di bilancio di un ente pubblico giacché, oltre agli effetti di finanza pubblica derivanti dal recupero della spesa e dalla riduzione del debito, essa produce effetti rilevanti anche in termini di efficienza nella gestione degli stessi asset proprietari e di sviluppo economico, sociale e culturale dei territori. Il comma 3 dell’art. 4 del TUSP prevede che le Amministrazioni possano acquisire la partecipazione in una società attraverso “il conferimento di beni immobili”, al solo fine di “ottimizzare e valorizzare l’utilizzo di beni immobili facenti parte del proprio patrimonio” e con lo scopo di “realizzare un investimento secondo criteri propri di un qualsiasi operatore di mercato”. A mitigazione della deroga al vincolo di scopo stabilito dal comma 1, è precisato che il conferimento patrimoniale può essere realizzato solo a favore di società che hanno come “oggetto sociale esclusivo la valorizzazione del patrimonio delle amministrazioni stesse”. La norma, di vasta portata interpretativa e in controtendenza rispetto alla generale impostazione del TUSP limitativa del ricorso allo strumento societario, si presta a trovare ampia applicazione a fattispecie societarie aventi quale scopo sociale esclusivo la valorizzazione del patrimonio pubblico, innestandosi su un panorama legislativo già ricco di norme dedicate a speciali procedure di valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico (si pensi a titolo esemplificativo alle società appositamente selezionate tramite procedura a evidenza pubblica per la gestione di fondi immobiliari, cui, sulla base di progetti di utilizzo o di valorizzazione approvati con delibera dell’organo di governo dell’ente pubblico, sono conferiti immobili pubblici a fronte dell’emissione di quote del medesimo fondo che dovrebbero essere collocate sul mercato). Data la formulazione ad ampio raggio, la norma si presta pertanto a trovare applicazione anche a società già costituite e aventi quale scopo esclusivo la medesima valorizzazione del patrimonio pubblico (patrimonio al quale appartiene una pineta in parte di proprietà pubblica). L’acquisizione della suddetta partecipazione – come dispone espressamente la norma – può avvenire anche in deroga al comma 1 e quindi in deroga alla stretta inerenza alla missione istituzionale e ciononostante, o proprio in ragione di detta deroga, deve essere pienamente aderente alle restanti previsioni di cui agli artt. 4 e 5 del TUSP, dovendo essere specificamente e analiticamente motivata l’indispensabilità dell’acquisizione della partecipazione ai fini dell’ottimizzazione e valorizzazione dell’utilizzo di beni immobili facenti parte del patrimonio dell’amministrazione. La Pubblica Amministrazione dovrà dare conto, infatti, ai sensi dell’art. 5 del TUSP dello scopo perseguito dalla società cui intende partecipare e motivare l’effettiva connessione fra lo scopo societario e le finalità di valorizzazione del proprio patrimonio, evidenziando altresì le ragioni e le finalità che giustificano la scelta, anche sul piano della convenienza e della sostenibilità finanziaria.
Quanto alla configurabilità della società di cui all’art. 4 comma 3 del TUSP come società mista pubblico-privata, a parere del Collegio la stessa risulta possibile dalla lettura di tale articolo in combinato disposto con l’art. 17 del TUSP. Tuttavia, occorre distinguere l’ipotesi in cui l’ente pubblico intenda costituire ex novo una società mista da quella in cui il medesimo ente decida di acquisire una partecipazione in una società privata già costituita. Nel primo caso (costituzione di una società mista cui partecipano soggetto pubblico e privato), è richiesta l’indizione di una procedura di gara volta, oltre che alla scelta del socio, all’affidamento diretto del servizio alla istituenda società mista e che si connota quale gara a doppio oggetto. La procedura a evidenza pubblica è funzionale in tal caso alla scelta del socio più qualificato, nel rispetto dei principi di imparzialità, buona amministrazione e libera concorrenza. Nel caso in cui l’ente pubblico decida invece di acquisire una partecipazione in una società privata già operativa, sussiste in capo all’amministrazione l’obbligo di motivazione analitica ed evidenza delle ragioni di pubblico interesse sottese alla propria determinazione, dovendosi in ogni caso negare la possibilità di eventuali affidamenti diretti a favore della società già costituita di cui l’ente pubblico abbia acquisito la partecipazione, poiché tali affidamenti integrerebbero un’elusione delle procedure di evidenza pubblica per l’individuazione del contraente.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION