CER in forma cooperativa e TUSP: la Corte dei conti richiama gli enti locali al rispetto del controllo preventivo

Con la deliberazione n. 65/2026, la Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna ha ricordato che la partecipazione dei Comuni alle Comunità Energetiche Rinnovabili, soprattutto quando queste assumono la forma di società cooperativa, impone una rigorosa verifica preventiva della compatibilità dell’operazione con la disciplina del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica.

La vicenda trae origine dalla richiesta di parere formulata da un Comune in merito alla propria partecipazione a una Comunità Energetica Rinnovabile costituita in forma di società cooperativa. L’ente aveva già approvato, con deliberazione consiliare del 21 ottobre 2024, la costituzione della cooperativa “Comunità Energetica Appennino Ovest”, rappresentando alla Corte finalità di transizione ecologica, contrasto alla povertà energetica, valorizzazione del patrimonio pubblico e assenza di scopo lucrativo dell’iniziativa..

La Sezione, non entrando nel merito della legittimità sostanziale dell’operazione e dichiarando inammissibile il quesito, ha evidenziato che il Comune avrebbe dovuto trasmettere tempestivamente alla Corte l’atto deliberativo di costituzione della società, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 175/2016. La norma impone, infatti, alle amministrazioni pubbliche di sottoporre alla Corte gli atti di costituzione di società o di acquisizione di partecipazioni societarie, affinché sia verificata la conformità dell’operazione agli articoli 4, 5, 7 e 8 del TUSP, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

La Sezione ribadisce che il controllo ex art. 5 TUSP ha natura preventiva e deve intervenire prima che la scelta dell’amministrazione produca effetti attraverso gli strumenti del diritto privato. Proprio per questo, una richiesta formulata a distanza di circa un anno e mezzo dall’adozione della deliberazione consiliare non può essere utilizzata per ottenere una valutazione postuma su una scelta gestionale già compiuta e consolidata.

La deliberazione assume particolare importanza perché conferma che la forma cooperativa della CER non esclude, di per sé, l’applicazione del TUSP. Quando il Comune partecipa a un organismo societario, anche se ispirato a finalità mutualistiche, ambientali e non lucrative, occorre verificare preventivamente se l’operazione rientri nel perimetro delle società a partecipazione pubblica e se siano rispettati i presupposti di stretta necessità per il perseguimento delle finalità istituzionali, convenienza economica, sostenibilità finanziaria e coerenza con i principi di buon andamento.

La Sezione sottolinea inoltre che il parere consultivo ordinario non può trasformarsi in uno strumento di sanatoria o di validazione successiva di atti già adottati. La funzione consultiva della Corte dei conti richiede quesiti generali e astratti, mentre nel caso esaminato la richiesta riguardava una specifica società già costituita, con allegazione dello statuto, dell’atto costitutivo e del business plan.

Di particolare rilievo è anche il richiamo alle responsabilità organizzative interne. La Corte afferma che la violazione delle regole procedurali dell’art. 5 TUSP impone al Comune, nella sua articolazione istituzionale e amministrativa, di valutare l’adeguatezza dei processi interni di formazione della volontà dell’ente. Il riferimento riguarda, in particolare, il ruolo del Sindaco, quale organo responsabile dell’amministrazione comunale, e del Segretario comunale, nell’esercizio delle funzioni di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa sulla conformità dell’azione amministrativa a leggi, statuto e regolamenti.

La pronuncia contiene anche un passaggio significativo sul ruolo del notaio rogante. Dalla documentazione esaminata emerge che il notaio incaricato avrebbe rogato l’atto di costituzione della società senza accertare, per quanto concerne la partecipazione del Comune, il rispetto delle prescrizioni imposte dal d.lgs. n. 175/2016. Per tale ragione la Corte ha disposto la trasmissione della deliberazione al Consiglio Notarile Distrettuale di Parma per le valutazioni di competenza.

Corte dei conti: Approfondimento sulla spesa per investimenti pubblici locali

Le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti hanno pubblicato un approfondimento in tema di coordinamento della finanza pubblica, che affronta le tendenze e le prospettive della spesa per gli investimenti pubblici, con particolare riguardo al livello locale di governo.

La dinamica recente degli investimenti pubblici in Italia evidenzia che, nel periodo post-pandemico, essi sono diventati un motore fondamentale per la crescita, anche grazie al contributo decisivo del PNRR. L’obiettivo principale del lavoro è verificare se questo programma straordinario abbia generato un effetto addizionale sugli investimenti o se abbia semplicemente sostituito la spesa ordinaria.

A tal fine, dopo un esame delle tendenze generali degli investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione, come risultanti dalla contabilità nazionale, l’approfondimento si sofferma, in particolare, sul ruolo delle Amministrazioni locali, che hanno costantemente attivato la quota prioritaria di investimenti.

L’analisi mostra che, dopo una lunga fase di contrazione culminata nel 2018, gli investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione hanno intrapreso un forte ciclo espansivo, raggiungendo, nel 2025, il livello di 86,7 miliardi (3,8% del Pil). In questo contesto, le Amministrazioni locali hanno assunto un ruolo centrale, contribuendo in misura prevalente alla crescita della spesa con 48,2 miliardi di pagamenti.

I comuni, in particolare, hanno sostenuto quasi 22 miliardi di investimenti fissi lordi, in aumento di oltre il 14% rispetto al 2024. I dati mostrano significative differenze territoriali, con una decisa accelerazione nel Mezzogiorno (+19%) e nelle Isole (+20%), pur in presenza di divari, in termini assoluti, ancora rilevanti rispetto al Nord.

Negli enti più piccoli che, a causa dello svantaggio demografico, affrontano la spesa pro capite più elevata, i pagamenti, in crescita anche nel 2025, hanno sfiorato i 900 euro per abitante, a fronte dei 400 euro delle città più popolose.

Con riferimento alle condizioni di salute finanziaria, i comuni in situazioni di bilancio migliori hanno prodotto oltre 12,2 miliardi di spesa, la quota prioritaria; quelli più fragili, fortemente dipendenti dai trasferimenti esterni, in particolar modo dell’amministrazione centrale, hanno tuttavia mostrato una maggiore dinamicità, con un incremento di pagamenti rispetto al 2024 poco inferiore al 20%.

La crescita degli investimenti fissi comunali è stata trainata soprattutto dai beni materiali, che sono passati da 18 miliardi nel 2024 a 20,5 miliardi nel 2025 (+13,6%). Dal punto di vista settoriale, la spesa si concentra prevalentemente in infrastrutture stradali (oltre 4 miliardi), edilizia scolastica (3,4 miliardi), impianti sportivi (1,5 miliardi), infrastrutture abitative (1 miliardo): settori nei quali è significativa la presenza di progettualità del PNRR.

L’integrazione dei dati SIOPE e ReGiS suggerisce che il PNRR non ha avuto, a tutto il 2025, un effetto sostitutivo, ma si è affiancato alla spesa ordinaria, che ha continuato un percorso espansivo. I pagamenti sostenuti nel 2024 e 2025 per progetti PNRR (5,3 e 6,1 miliardi) hanno avuto un’incidenza che si stima poco inferiore al 30% sull’ammontare complessivo della spesa per investimenti e non sembra abbiano compromesso l’avanzamento degli interventi estranei al Piano, anch’essi in crescita nel biennio. Non vanno trascurati, tuttavia, alcuni segnali di un possibile rallentamento della quota di spesa extra PNRR, che già si avvertono nei grandi comuni, responsabili di oltre il 20% della spesa PNRR sostenuta nel 2025. La dinamica fortemente espansiva registrata per queste progettualità, superiore al 70% sul 2024, ha influenzato anche la quota extra Piano, ma in misura molto più contenuta e non in tutti gli ambiti territoriali.

L’analisi del portafoglio di progetti comunali extra PNRR evidenzia un ampio bacino di investimenti, che potrebbero contribuire ad assicurare, negli anni a venire, un adeguato livello di spesa. Gli interventi attivi superano i 200mila progetti, per un ammontare di finanziamenti di circa 111 miliardi e pagamenti cumulati, a tutto il 2025, per poco più di 30 miliardi. La spesa residua potenziale è, dunque, significativa. L’analisi mette in luce, tuttavia, che la capacità effettiva di tale portafoglio di sostenere, nel medio periodo, i processi di crescita risulta condizionata da una serie di fattori critici: l’elevata incidenza di interventi programmati in annualità risalenti e privi di avanzamento; la frammentazione degli interventi intestati agli enti di minori dimensioni; più bassi livelli di realizzazione per i progetti degli enti più grandi. Non sono trascurabili anche la minore diffusione di interventi in grado di accrescere lo stock di capitale pubblico e la flessione nella capacità di programmazione più recente.

In prospettiva, il mantenimento di adeguati livelli di investimento dipenderà dalla capacità di valorizzare tale portafoglio e intervenire sulle cause che ne ostacolano la piena realizzabilità. Andranno rafforzati e rilanciati i processi di programmazione orientando le politiche verso interventi con una maggiore capacità di generare effetti di crescita e spillover territoriali.