Gemellaggi tra enti locali: la Corte dei conti conferma la natura di spese di rappresentanza

Con deliberazione n. 77/2026, la Corte dei conti, Sez. Piemonte, conferma che le attività di gemellaggio tra amministrazioni locali rientrano a pieno titolo nell’ambito delle relazioni pubbliche e delle spese di rappresentanza. Tale qualificazione trova fondamento nella funzione stessa del gemellaggio, che costituisce uno strumento attraverso il quale l’ente locale sviluppa rapporti istituzionali con altre amministrazioni, promuove il proprio territorio e rafforza la propria immagine all’esterno.

Secondo la Corte, il concetto di relazioni pubbliche deve essere interpretato in senso ampio e comprende tutte le forme di collaborazione, scambio e iniziativa congiunta tra soggetti pubblici. I gemellaggi rappresentano pertanto una manifestazione tipica di attività istituzionale orientata alla cura delle relazioni esterne dell’ente e alla valorizzazione del suo ruolo all’interno della comunità nazionale e internazionale.

La giurisprudenza ha ammonito sul fatto che «le spese sostenute per l’organizzazione e l’attività di gemellaggio con altre amministrazioni locali, benché ammissibili in astratto, per ritenersi pienamente legittime devono essere giustificate:

  • dalla stretta correlazione con le finalità istituzionali;
  • dalla sussistenza di elementi che richiedano una proiezione esterna delle attività dell’Ente per il migliore perseguimento dei propri fini istituzionali;
  • dalla rigorosa motivazione circa lo specifico interesse istituzionale perseguito;
  • dalla dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’Ente e la spesa erogata;
  • dalla qualificazione del soggetto destinatario della spesa e dalla rispondenza a criteri di ragionevolezza e di congruità rispetto ai fini (cfr. deliberazione Lombardia n. 19/2016/VSG)» (Sez. Lombardia, n. 6/2021; nello stesso senso, Sez. Marche, n. 56/2015).

Nello specifico è stato osservato che la nozione di spesa di rappresentanza si configura quale voce di costo essenzialmente finalizzata ad accrescere il prestigio e la reputazione della singola pubblica amministrazione verso l’esterno. Le relative spese devono assolvere il preciso scopo di consentire all’ente locale di intrattenere rapporti istituzionali e di manifestarsi all’esterno in modo confacente ai propri fini pubblici. Tale qualificazione finalistica comporta l’esclusione delle spese per l’esercizio di funzioni istituzionali, rientranti nell’attività tipica e nelle competenze dell’ente, quale modalità di estrinsecazione dell’attività amministrativa in un determinato settore in conformità agli obiettivi programmati. Le spese di rappresentanza devono dunque rivestire il carattere dell’inerenza, ossia essere strettamente connesse con il fine di mantenere o accrescere il ruolo, il decoro e il prestigio dell’ente medesimo, nonché possedere il crisma dell’ufficialità, nel senso che esse finanziano manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell’attività amministrativa. L’attività di rappresentanza ricorre in ogni manifestazione ufficiale attraverso gli organi muniti, per legge o per statuto, del potere di spendita del nome della pubblica amministrazione di riferimento. La violazione dei criteri finalistici testé indicati conduce all’illegittimità della spesa sostenuta dall’ente per finalità che fuoriescono dalla rappresentanza.

La Corte ribadisce che le spese di rappresentanza, pur essendo ammissibili, non costituiscono spese necessarie e devono pertanto essere considerate recessive rispetto alle altre esigenze dell’ente. Ne deriva l’obbligo di rispettare rigorosamente i criteri di sobrietà, congruità ed economicità, sia con riferimento al singolo evento finanziato sia in relazione alle dimensioni complessive del bilancio comunale. Secondo la Corte, la preventiva individuazione di criteri generali e astratti consente di limitare la discrezionalità degli organi politici, garantire trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche e assicurare uniformità di comportamento nella gestione di una tipologia di spesa particolarmente sensibile.

Il regolamento dovrebbe disciplinare in modo puntuale la definizione di spesa di rappresentanza, le tipologie di spese ammissibili, i soggetti competenti ad autorizzarle, le modalità di imputazione contabile e le procedure di rendicontazione. Una regolamentazione preventiva rappresenta infatti una concreta applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza sanciti dall’articolo 97 della Costituzione.

 

Fase Pilota Accrual: Contabilizzazione trasferimenti vincolati destinati alla realizzazione di opere o altre immobilizzazioni materiali

Con la FAQ 24 la Ragioneria Generale dello Stato si sofferma sul trattamento contabile dei contributi destinati alla realizzazione di opere pubbliche o di altre immobilizzazioni materiali e, soprattutto, il momento in cui tali risorse devono essere rilevate come provento secondo i principi ITAS. I contributi agli investimenti non seguono il ciclo di vita dell’opera finanziata, ma il ciclo di adempimento delle condizioni che ne disciplinano l’erogazione.

L’ITAS 9, paragrafo 31, stabilisce che si rileva una passività (e non un provento) quando le risorse trasferite sono sottoposte a condizioni che determinano un’obbligazione attuale, in quanto stabiliscono che:

a) i benefici economici o il potenziale di servizio incorporati nelle risorse trasferite devono essere utilizzati per una determinata finalità e che, in caso contrario, questi ultimi devono essere restituiti al trasferente; oppure b) il trasferimento delle risorse è subordinato all’adempimento di una determinata prestazione da parte dell’amministrazione destinataria del trasferimento (cd. trasferimenti a rendicontazione).

Nel caso dei trasferimenti vincolati (c.d. contributi a rendicontazione) destinati alla realizzazione di opere, siamo proprio nell’ambito della lettera b): il trasferimento è subordinato alla realizzazione dell’opera (adempimento di una prestazione). Pertanto, finché l’opera non è completata e correttamente rendicontata, permane una passività.

Momento di cancellazione della passività e rilevazione del provento

L’ITAS 9, paragrafo 32, dispone:

“Successivamente alla rilevazione iniziale, quando l’amministrazione adempie, in tutto o in parte, alla condizione relativa alle risorse trasferite, riduce corrispondentemente il valore contabile della passività, rilevando e iscrivendo nel conto economico un provento da trasferimenti di ammontare pari a tale riduzione.”

Le Linee Guida ITAS 9 (Esempio 18) affrontano esplicitamente il caso di un contributo in conto investimenti per la costruzione di un immobile, con condizione che prevede la restituzione delle somme in caso di mancato completamento dell’opera. In quell’esempio, si afferma testualmente:

“Essendo prevista una condizione fino al completamento dell’opera, durante tutta la fase di costruzione non si rileverà alcun provento ma solamente una passività. Al termine della costruzione, si potrà ridurre la passività e rilevare il corrispondente provento.”

L’esempio chiarisce che la riduzione della passività e la rilevazione del provento avvengono al termine dell’opera, non ai singoli stati di avanzamento (SAL), perché i SAL non liberano dalla condizione.

Punto fondamentale il momento rilevante non è l’accettazione formale della rendicontazione da parte dell’ente erogatore, bensì la trasmissione della corretta rendicontazione da parte dell’ente beneficiario. Le Linee Guida ITAS 9 (pagina 15, con riferimento all’Esempio 11 e seguenti) chiariscono che:

“Il momento rilevante per la rilevazione del provento è quello della trasmissione della rendicontazione (correttamente effettuata), e non quello dell’accettazione formale da parte dell’ente erogante. Quest’ultima – o l’eventuale mancata accettazione, totale o parziale – è qualificata come evento successivo.”

Pertanto:

La passività si cancella (e il provento si rileva) quando l’ente beneficiario trasmette la rendicontazione corretta che dimostra l’adempimento della condizione (completamento dell’opera).
L’accettazione formale successiva non fa venire meno quanto già rilevato; semmai, una eventuale contestazione genera una sopravvenienza passiva nell’esercizio in cui si manifesta.

Il problema del disallineamento temporale con l’ammortamento

La domanda 2 evidenzia un potenziale disallineamento:

Il provento da trasferimento viene rilevato integralmente nell’esercizio in cui l’opera è completata e rendicontata (e quindi la passività viene cancellata).
L’ammortamento dell’opera, ai sensi dell’ITAS 4, inizia quando l’immobilizzazione è disponibile e pronta per l’uso (ITAS 4, par. 52), che tipicamente coincide con il collaudo e l’entrata in funzione, spesso nello stesso esercizio o in quello successivo.
Negli esercizi successivi, si rileveranno solo gli ammortamenti (costi) senza una corrispondente quota di provento, creando un disallineamento nella rappresentazione economica.
La risposta degli ITAS è chiara: il provento va rilevato integralmente nell’esercizio in cui viene meno la passività (completamento e corretta rendicontazione), senza alcuna forma di imputazione progressiva lungo la vita utile.

Perché? L’ITAS 9 non prevede alcun meccanismo di “risconto passivo” o di ripartizione del provento da trasferimento in funzione dell’ammortamento del bene finanziato. Al contrario, l’ITAS 9 distingue nettamente tra:

Trasferimenti con condizioni (obbligo di fare/realizzare): il provento si rileva quando la condizione è adempiuta (completamento dell’opera), indipendentemente dalla futura vita utile del bene.
Trasferimenti con limiti e restrizioni (senza obbligo di restituzione): il provento si rileva al sorgere del diritto, senza passività.
L’Esempio 19 delle Linee Guida ITAS 9 rappresenta un caso particolare in cui la condizione non è solo la realizzazione dell’opera, ma anche il mantenimento in funzione per un certo periodo. In quel caso, il provento viene rilevato progressivamente lungo il periodo di gestione (es. 10 anni), perché la condizione (obbligo di mantenere in funzione) si adempie annualmente. Tuttavia, questo avviene solo se l’atto di assegnazione prevede espressamente che la restituzione delle somme sia legata anche all’obbligo di gestione pluriennale.

Nel caso standard di contributo per la realizzazione di un’opera (senza obbligo di gestione futura), la condizione si esaurisce con il completamento dell’opera. Pertanto, il provento è interamente di competenza dell’esercizio in cui l’opera è completata e correttamente rendicontata.

Non è ammissibile (né tantomeno richiesto) un trattamento contabile che correli il provento al periodo di ammortamento mediante imputazione progressiva. Gli ITAS non contengono alcuna disposizione in tal senso.

Informativa in nota integrativa

Qualora si ritenga che il disallineamento temporale tra provento (rilevato tutto nell’esercizio di completamento) e ammortamenti (rilevati negli esercizi successivi) possa influenzare la comprensione del bilancio, l’ente beneficiario deve fornire adeguata informativa in nota integrativa, ai sensi:

ITAS 9, paragrafo 59, lettera b), punto iii: l’amministrazione indica l’importo dei trasferimenti, distinguendo, laddove l’informazione sia rilevante, gli importi delle principali classi individuate per destinazione e provenienza delle risorse, nonché per tipologia di condizioni sulle risorse trasferite.
Quadro Concettuale, paragrafo 5.8: la nota integrativa contiene informazioni che non soddisfano i requisiti per la presentazione nei prospetti contabili, ma che sono significative per gli utilizzatori.
Informativa suggerita (da adattare al caso concreto):

“Nell’esercizio [anno], l’ente ha rilevato un provento da trasferimento di € [importo] a seguito del completamento dell’opera [denominazione] e della trasmissione della rendicontazione all’ente erogatore. L’opera, entrata in funzione nel medesimo esercizio, è stata iscritta tra le immobilizzazioni materiali per un valore di € [importo] e sarà ammortizzata lungo la sua vita utile stimata di [anni] anni. Ne consegue che negli esercizi successivi il conto economico rifletterà i soli ammortamenti dell’opera, senza una corrispondente quota di provento, in quanto il provento è stato già integralmente rilevato nell’esercizio di completamento dell’opera, in conformità con quanto previsto dall’ITAS 9 per i trasferimenti con condizioni (adempimento della prestazione).”

Inoltre, l’ente può presentare, nella nota integrativa o in un documento allegato, un prospetto di riconciliazione tra il provento rilevato e gli ammortamenti previsti negli esercizi successivi, per dare conto agli utilizzatori del bilancio dell’effetto complessivo dell’operazione.

Aziende speciali e compensi agli amministratori: quando opera il divieto di gratuità

Con la deliberazione n. 76/2026, la Corte dei conti, Sez. Piemonte, fornisce chiarimenti in merito alla possibilità di riconoscere compensi agli amministratori di aziende speciali e consorzi che ricevono risorse pubbliche. La questione nasce da una richiesta di parere formulata da un Comune in relazione al Consorzio, organizzato nella forma dell’azienda speciale consortile. L’ente locale chiedeva se il divieto di corrispondere indennità ai componenti degli organi collegiali dovesse continuare ad applicarsi anche quando le risorse ricevute dal consorzio non assumono la forma di contributi a fondo perduto ma derivano da rapporti convenzionali e da attività svolte nell’interesse degli enti consorziati.

Il dubbio interpretativo trae origine dalla pronuncia della Sezione delle Autonomie del 2019, che aveva escluso dal concetto di “contributo” sia i conferimenti iniziali destinati a costituire il fondo di dotazione dell’azienda speciale sia i corrispettivi percepiti nell’ambito di veri e propri rapporti sinallagmatici, caratterizzati da specifiche prestazioni rese in favore dell’ente pubblico.

Secondo il Comune istante i trasferimenti effettuati dagli enti aderenti al consorzio possono essere assimilati a corrispettivi per servizi e che, pertanto, il Consorzio possa considerarsi escluso dall’ambito applicativo del regime di gratuità previsto dall’articolo 6 del decreto-legge n. 78 del 2010. Secondo la Sezione, i corrispettivi contrattuali che, ove versati da enti pubblici, non comportano l’integrazione della fattispecie soggetta al divieto di cui all’articolo 6 comma 2 del D.L. n. 78/2010, sono unicamente quelli corrisposti nell’ambito di rapporti sinallagmatici, a fronte di prestazioni specifiche e puntuali, di volta in volta pattuite, a favore dell’ente territoriale interessato. I contributi consortili di funzionamento, anche quando previsti su base convenzionale, non sono assimilabili a corrispettivi contrattuali per servizi svolti, in quanto il trasferimento di funzioni di rilievo o interesse pubblico, da parte di enti territoriali, in capo a un soggetto consortile, si accompagna necessariamente all’erogazione di forme di sostegno economico-finanziario che consentano a quest’ultimo di esercitare efficacemente le funzioni e i compiti conferitigli.

Il tenore letterale della norma, che vieta di corrispondere indennità di carica ai titolari di organi amministrativi di enti che “comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche” ha portata generale ed estensiva, in quanto la parola “comunque”, fa riferimento alla generalità di fonti e titoli, e riguarda contributi versati a qualsiasi titolo e senza soglie quantitative di rilevanza. Rispetto a tale dicitura generale, le eccezioni sono state introdotte solamente per via legislativa, e con disposizioni tassative e di stretta interpretazione.

Fase Pilota Accrual: Gestione beni immobili di proprietà della Provincia ma controllati da altro ente

Con la FAQ n. 25 la Ragioneria Generale dello Stato fornisce chiarimenti in merito al trattamento contabile dei beni immobili di proprietà della Provincia concessi in uso gratuito ad una ASL e delle spese di manutenzione straordinaria sostenute dalla Provincia.

Nella situazione descritta, la Provincia perde il controllo del bene. Di conseguenza, ai sensi dell’ITAS 4, paragrafo 66, lettera a), è tenuta a cancellare il bene dal proprio Stato Patrimoniale, fornendo comunque adeguata informativa nella nota integrativa. Il bene continua ad essere registrato nel libro inventario della Provincia tra i beni di proprietà presso terzi. La cancellazione del bene, qualora il valore contabile residuo sia positivo, dà luogo alla rilevazione di una minusvalenza, come illustrato nell’Esempio 15 delle Linee guida di ITAS 4 – Immobilizzazioni materiali (cessione gratuita di un cespite non ancora interamente ammortizzato). In tale esempio, la Provincia cancella il bene e rileva una minusvalenza pari al valore contabile residuo.

Parallelamente, la ASL diviene il soggetto che esercita il controllo economico del bene e, pertanto, è tenuta ad iscrivere l’immobile nel proprio Stato patrimoniale. L’azienda sanitaria dovrà fornire adeguata informativa nella nota integrativa e registrare il cespite nel proprio inventario come bene di terzi ricevuto in uso gratuito.

Per quanto riguarda le manutenzioni straordinarie sostenute successivamente dalla Provincia, il chiarimento esclude in modo netto qualsiasi possibilità di capitalizzazione da parte dell’ente proprietario. Sebbene l’ITAS 4 preveda che i costi di manutenzione straordinaria incrementino il valore dell’immobilizzazione materiale cui si riferiscono, tale regola presuppone che il bene sia iscritto nello Stato patrimoniale del soggetto che sostiene la spesa. Nel caso in esame tale presupposto viene meno, poiché la Provincia ha già eliminato il cespite dai propri attivi patrimoniali.

Le spese straordinarie sostenute dalla Provincia non possono essere considerate investimenti e devono essere trattate come costi dell’esercizio, con integrale imputazione al conto economico. Solo nel caso in cui esista una convenzione che imponga alla ASL il rimborso delle somme anticipate, la Provincia potrà rilevare un credito nei confronti dell’azienda sanitaria. In assenza di tale obbligo di restituzione, l’intervento manutentivo assume la natura di un onere corrente.

La posizione della ASL è specularmente opposta. Essendo il soggetto che controlla il bene, l’azienda sanitaria deve applicare integralmente le regole dell’ITAS 4 relative alle immobilizzazioni materiali. Le manutenzioni straordinarie effettuate sull’immobile, indipendentemente da chi abbia sostenuto materialmente il pagamento, determinano un incremento del valore del cespite iscritto nello Stato patrimoniale della ASL. Il principio contabile, infatti, non collega la capitalizzazione al soggetto che finanzia l’intervento, ma al soggetto che controlla il bene e beneficia dell’incremento di utilità economica o di capacità di servizio derivante dall’intervento stesso.

La scrittura contabile della ASL varia a seconda della convenzione in essere: Se la ASL dovrà rimborsare la Provincia per i costi sostenuti, la rilevazione sarà: Dare Immobilizzazione materiale (Fabbricati) e Avere Debiti verso la Provincia.

Se l’intervento è a titolo gratuito per la ASL (cioè senza obbligo di rimborso), la contropartita sarà rappresentata da Proventi (secondo quanto previsto dall’ITAS 9 – Ricavi e proventi) o, in caso di vero e proprio conferimento, da un incremento del Patrimonio Netto.

Quanto all’ammortamento, l’ITAS 4, paragrafo 57, stabilisce che: “Laddove la capitalizzazione dei costi comporti l’incremento del valore di un’immobilizzazione materiale, l’ammortamento si applica in modo unitario avendo riguardo al nuovo valore contabile del cespite tenuto conto della sua nuova residua vita utile.”

La ASL è quindi tenuta a ricalcolare la quota di ammortamento sulla base del nuovo valore contabile (dato dalla somma del valore residuo precedente e del costo straordinario sostenuto) e sulla residua vita utile aggiornata a seguito degli interventi.

Sintesi dei ruoli:

  • Provincia: la perdita di controllo comporta la cancellazione del bene dallo Stato Patrimoniale, con rilevazione di una minusvalenza (Esempio 15 delle Linee guida ITAS 4). Non potendo più capitalizzare, i successivi costi di manutenzione straordinaria sono trattati come costi d’esercizio nel Conto Economico oppure, se previsto da un accordo di rimborso, come credito verso la ASL.
  • ASL: poiché ha il controllo del bene, lo iscrive nel proprio Stato Patrimoniale. Deve capitalizzare i costi di manutenzione straordinaria, incrementando il valore del cespite e rideterminando l’ammortamento secondo il nuovo valore contabile e la residua vita utile.